इस कॉलम के पहले हिस्से में मैंने बताया था कि कैबिनेट, गृह और रक्षा सचिवों का कार्यकाल बढ़ाना कैसे अपवाद से बदलकर एक आम चलन बन गया है. इस दूसरे हिस्से में बात इस बात की है कि इसकी कीमत कौन चुका रहा है. कार्यकाल बढ़ने का नुकसान उस अधिकारी को नहीं होता, जिसका कार्यकाल बढ़ाया जाता है. इसकी कीमत उसके नीचे काम करने वाले सभी अधिकारियों को चुकानी पड़ती है.
राजीव गौबा, जिन्होंने अगस्त 2024 तक पांच साल कैबिनेट सचिव के रूप में काम किया, 1982 बैच के अधिकारी थे. उनके बाद इस पद पर आए टी.वी. सोमनाथन 1987 बैच के हैं. इस तरह 1983 से 1986 तक के बैचों को कैबिनेट सचिव बनने का मौका ही नहीं मिला. लगभग इसी अवधि में गृह सचिव रहे अजय कुमार भल्ला 1984 बैच के थे. उनके बाद इस पद पर आए गोविंद मोहन 1989 बैच के हैं. यहां भी चार बैच पीछे छूट गए. यह सिलसिला नया भी नहीं है. कार्यकाल बढ़ाए जाने के कारण 1970 बैच के के.एम. चंद्रशेखर 2007 से 2011 तक कैबिनेट सचिव बने रहे. इसके चलते 1972 बैच की सुधा पिल्लई भारत की पहली महिला कैबिनेट सचिव नहीं बन सकीं.
जब हर बार अधिकारियों का कार्यकाल बढ़ाया जाता है, तो पूरी एक पीढ़ी के अधिकारी, जिन्होंने 35 साल तक सेवा की होती है, बिना शीर्ष पदों के लिए विचार किए ही रिटायर हो जाते हैं.
मौजूदा दौर में यह समस्या और बढ़ गई है. 1989 बैच के अधिकारी गृह और रक्षा मंत्रालयों में दिसंबर 2027 तक शीर्ष पदों पर बने रहेंगे. इसका मतलब है कि 1989, 1990 और 1991 बैच के कई अधिकारी इन पदों के खाली होने से पहले ही रिटायर हो जाएंगे. वहीं, सोमनाथन अगस्त 2028 तक चार साल की अधिकतम सीमा के भीतर बने रह सकते हैं.
इसका असर नीचे तक जाता है. जब कैबिनेट सचिव या गृह सचिव पद छोड़ते हैं, तो कोई सचिव उनकी जगह लेता है, अतिरिक्त सचिव को सचिव बनाया जाता है और संयुक्त सचिव को अतिरिक्त सचिव के पद पर पदोन्नति मिलती है. लेकिन जब सबसे ऊपर का पद खाली नहीं होता, तो यह पूरी प्रक्रिया रुक जाती है. सचिव पद के लिए चुने जा चुके अधिकारी इंतजार करते रहते हैं. उनमें से कई को पद तब मिलता है, जब उनकी नौकरी के कुछ ही महीने बचे होते हैं. इतने कम समय में किसी नीति की जिम्मेदारी लेना तो दूर, उसे पूरा कर पाना भी मुश्किल होता है.
दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग ने करीब दो दशक पहले ही इस स्थिति पर ध्यान दिया था. आयोग का कहना था कि शीर्ष पदों के लिए अधिकारियों का आकलन समय रहते होना चाहिए, ताकि उन्हें पद पर काम करने के लिए पर्याप्त समय मिल सके. कार्यकाल बढ़ाने की व्यवस्था इसके बिल्कुल उलट काम करती है.
इसका एक और कम दिखाई देने वाला नुकसान है. अधिकारियों को दो साल का निश्चित कार्यकाल देने का मकसद सरकार की मर्जी से उन्हें हटाने की व्यवस्था को कमजोर करना था. जिस अधिकारी को पता हो कि उसे दो साल तक पद पर बने रहने की सुरक्षा मिली है, वह सरकार को बेझिझक अपनी राय दे सकता है. लेकिन जिस अधिकारी का कार्यकाल हर साल ‘अगले आदेश तक’ बढ़ाया जाता है, उसकी स्थिति अलग होती है. हर साल वह एक तरह से अपनी नौकरी को लेकर अनिश्चित रहता है. मौजूदा अधिकारियों की ईमानदारी पर सवाल उठाए बिना भी यह समझा जा सकता है कि ऐसी व्यवस्था ठीक नहीं है. जिस सुरक्षा के लिए यह नियम बनाया गया था, उसी का मकसद अब उलट गया है.
राज्यों में भी यही चलन
दिल्ली में जो होता है, राज्य भी उसी का अनुसरण करते हैं. अखिल भारतीय सेवा नियमों के नियम 16(1) के तहत किसी राज्य के मुख्य सचिव को 60 साल की उम्र पूरी होने के बाद अधिकतम छह महीने तक पद पर बनाए रखा जा सकता है. इसके लिए राज्य की सिफारिश और केंद्र की मंजूरी जरूरी होती है. लेकिन अब इस सीमा को नियमों में छूट देकर नियमित रूप से पार किया जा रहा है.
हरियाणा में 1990 बैच के अनुराग रस्तोगी को जुलाई 2025 से एक साल का कार्यकाल विस्तार दिया गया. इसके लिए 1958 के अखिल भारतीय सेवा (मृत्यु-सह-सेवानिवृत्ति लाभ) नियमों के नियम 16(1) में छूट देते हुए 1960 के अखिल भारतीय सेवा (मुख्य सचिवों की भर्ती) नियमों के नियम 3 का इस्तेमाल किया गया. इससे 1990 बैच के चार और 1991 बैच के पांच अधिकारियों की मुख्य सचिव बनने की उम्मीद खत्म हो गई. इसके बाद उन्हें छह महीने का एक और विस्तार दिया गया, जो दिसंबर 2026 तक है. उनके अपने बैच के दो अधिकारियों समेत कम से कम चार वरिष्ठ अधिकारी इस अवधि के खत्म होने से पहले रिटायर हो जाएंगे.
इसी तरह, उत्तर प्रदेश के डी.एस. मिश्रा को ढाई साल की अवधि में तीन बार कार्यकाल विस्तार दिया गया. ओडिशा और हिमाचल प्रदेश ने भी अपने मुख्य सचिवों का कार्यकाल बढ़ाया है. हर मामले के पीछे अपनी वजह हो सकती है. लेकिन इन सभी को मिलाकर देखें तो एक साफ चलन दिखाई देता है.
पश्चिम बंगाल में इसका एक दूसरा तरीका देखने को मिलता है. पहले देर से नियुक्ति करना और फिर कार्यकाल बढ़ाना. मई में सरकार बदलने के बाद 1990 बैच के मनोज कुमार अग्रवाल को 11 मई को मुख्य सचिव बनाया गया. उस समय उनकी सेवानिवृत्ति में तीन महीने से भी कम समय बचा था. उन्हें 31 जुलाई को रिटायर होना था. मुख्य निर्वाचन अधिकारी के रूप में उन्होंने विशेष गहन पुनरीक्षण (SIR) और विधानसभा चुनाव की जिम्मेदारी संभाली थी. उनके 60 साल की उम्र पूरी करने से पहले ही केंद्र सरकार ने उन्हें छह महीने का कार्यकाल विस्तार दे दिया था, जो 31 जनवरी 2027 तक है. अगर उन्हें दूसरा विस्तार भी दिया जाता है, तो मुख्य सचिव के रूप में उनका ज्यादातर कार्यकाल विस्तार पर ही बीतेगा. बंगाल में यह भी पहली बार नहीं हुआ है. पूर्व मुख्य सचिव मनोज पंत, एच.के. द्विवेदी और बी.पी. गोपालिका को भी कार्यकाल विस्तार दिया गया था. जब किसी अधिकारी को रिटायरमेंट में कुछ ही हफ्ते बचे होने पर शीर्ष पद पर नियुक्त किया जाता है, तो बाद में दिया गया विस्तार कोई अपवाद नहीं होता. कार्यकाल विस्तार पहले से ही उस नियुक्ति का हिस्सा होता है.
अदालतों ने क्या कहा है
विडंबना यह है कि सुप्रीम कोर्ट पिछले तीन दशकों से अधिकारियों के निश्चित कार्यकाल की जिस व्यवस्था को मजबूत करता रहा है, मौजूदा कार्यकाल विस्तार की व्यवस्था उसे ही उलट रही है.
हवाला मामले में 1997 के विनीत नारायण फैसले में सुप्रीम कोर्ट ने सीबीआई निदेशक का न्यूनतम कार्यकाल दो साल तय किया था. साथ ही, एजेंसी को केंद्रीय सतर्कता आयोग (CVC) की निगरानी में रखा था, ताकि जांच करने वाले अधिकारी को सरकार की मर्जी से न तो हटाया जा सके और न ही इनाम के तौर पर पद पर बनाए रखा जा सके. 2006 के प्रकाश सिंह मामले में अदालत ने यही सिद्धांत पुलिस पर भी लागू किया. उसने कहा कि पुलिस महानिदेशक (DGP) और महत्वपूर्ण फील्ड पदों पर तैनात अधिकारियों का न्यूनतम कार्यकाल दो साल होना चाहिए. बाद में इसी मामले में अदालत ने आदेश दिया कि डीजीपी का चयन यूपीएससी की ओर से तैयार किए गए अधिकारियों के पैनल से किया जाए. इन अधिकारियों के पास नौकरी का पर्याप्त समय बचा होना चाहिए. इसका मतलब साफ था कि जिस अधिकारी की रिटायरमेंट में कुछ ही हफ्ते बचे हों, वह वास्तव में इस पद की जिम्मेदारी निभाने के लिए सही विकल्प नहीं हो सकता.
इसके बाद 2013 में पूर्व कैबिनेट सचिव की ओर से दायर टी.एस.आर. सुब्रमण्यम मामले में सुप्रीम कोर्ट ने केंद्र और राज्य सरकारों से कहा कि वे सिविल सेवकों का न्यूनतम कार्यकाल तय करें और अधिकारियों की पोस्टिंग और तबादलों की निगरानी के लिए सिविल सेवा बोर्ड बनाएं. अदालत ने यह भी कहा कि अधिकारियों को मौखिक आदेशों के बजाय लिखित निर्देशों पर काम करना चाहिए.
इन तीनों फैसलों के पीछे एक ही सोच है. अधिकारियों को कार्यकाल की सुरक्षा इसलिए दी जाती है, ताकि वे सरकार के दबाव से मुक्त रहकर जनता की सेवा कर सकें, न कि राजनीतिक आकाओं की मर्जी के मुताबिक काम करें. इसके उलट, हर साल कार्यकाल बढ़ाने की व्यवस्था अधिकारी को सरकार पर निर्भर बना देती है.
जब सुप्रीम कोर्ट ने सीधे तौर पर कार्यकाल विस्तार के मामलों पर विचार किया, तब भी उसने यही बात कही. 2021 के कॉमन कॉज मामले में प्रवर्तन निदेशालय (ED) के निदेशक के कार्यकाल से जुड़े मामले में अदालत ने कहा कि सेवानिवृत्ति के बाद कार्यकाल विस्तार केवल दुर्लभ और असाधारण मामलों में ही दिया जाना चाहिए. जुलाई 2023 में जया ठाकुर मामले में अदालत ने ईडी निदेशक को दिए गए दूसरे और तीसरे कार्यकाल विस्तार को गैरकानूनी ठहराया. यही सिद्धांत सिविल सेवकों पर भी लागू होता है. कार्यकाल की सुरक्षा अधिकारी के लिए एक ढाल होनी चाहिए, न कि सरकार के हाथ में उसे नियंत्रित करने का एक तरीका.
अधिकारियों को तैयार करने की बेहतर व्यवस्था की जरूरत
इस समस्या का अध्ययन करने वाले लोगों के लिए इनमें से कोई भी बात नई नहीं है. एम. वीरप्पा मोइली की अध्यक्षता वाले दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग ने अपनी दसवीं रिपोर्ट, ‘रिफर्बिशिंग ऑफ पर्सनल एडमिनिस्ट्रेशन’ (2008) में इन मुद्दों पर विस्तार से बात की थी. आयोग ने सिविल सेवकों के लिए न्यूनतम निश्चित कार्यकाल, अधिकारियों की पोस्टिंग और तबादलों की निगरानी के लिए केंद्रीय सिविल सेवा प्राधिकरण और पूरी व्यवस्था को कानूनी आधार देने के लिए सिविल सेवा कानून बनाने की सिफारिश की थी. इसका मकसद ऐसे सरकारी आदेशों पर निर्भरता खत्म करना था, जिन्हें सरकार जब चाहे बदल सकती है या उनमें छूट दे सकती है.
अधिकारियों की बेहतर तैयारी के लिए आयोग ने हर अधिकारी के सेवा के 14 और 20 साल पूरे होने पर दो बार गहन समीक्षा करने का सुझाव दिया था. 20 साल की सेवा के बाद जो अधिकारी योग्य नहीं पाए जाते, उन्हें सेवा से बाहर करने की प्रक्रिया शुरू की जानी थी. बाकी अधिकारियों का आकलन इस आधार पर होना था कि वरिष्ठ पदों पर वे किन क्षेत्रों में बेहतर काम कर सकते हैं. आयोग ने यह भी सुझाव दिया था कि वरिष्ठ पदों पर नियुक्ति के लिए सरकार के बाहर के लोगों समेत अधिक उम्मीदवारों को मौका दिया जाए.
इसकी सोच सीधी थी. अगर अधिकारियों की समय रहते जांच हो और योग्यता के आधार पर उन्हें जिम्मेदारियां दी जाएं, तो सरकार को कभी भी योग्य उत्तराधिकारियों की कमी नहीं होगी. किसी मौजूदा अधिकारी को इतना जरूरी मानने की जरूरत भी नहीं पड़ेगी कि उसके बिना काम ही न चल सके. करीब दो दशक बीत जाने के बाद भी सिविल सेवा कानून नहीं बनाया गया है. न्यूनतम कार्यकाल की व्यवस्था भी मुख्य रूप से इसलिए बनी हुई है क्योंकि सुप्रीम कोर्ट ने टी.एस.आर. सुब्रमण्यम मामले में इसे लागू करने का आदेश दिया था. इसके बजाय जिस व्यवस्था को बढ़ावा मिला है, उसकी आयोग ने कभी कल्पना भी नहीं की थी. वह है कार्यकाल बढ़ाने को सामान्य नियम बना देना.
क्या किया जाना चाहिए
काम में निरंतरता बनाए रखना जरूरी है. अगर कोई सरकार जनगणना, सुरक्षा व्यवस्था में बदलाव या किसी बड़े खरीद कार्यक्रम के बीच में है, तो वह किसी भरोसेमंद अधिकारी को पद पर बनाए रखना चाह सकती है. लेकिन काम में निरंतरता बनाए रखने के दूसरे और बेहतर तरीके भी हैं.
इसका एक आसान तरीका है, जिसके लिए कोई खर्च भी नहीं करना पड़ेगा. अधिकारियों की सेवानिवृत्ति की तारीख कोई छिपी हुई जानकारी नहीं होती. जिस दिन कोई अधिकारी सेवा में आता है, उसी दिन से उसकी रिटायरमेंट की तारीख तय होती है और हर ग्रेडेशन लिस्ट में यह दर्ज होती है. सरकार को कोई भी बात तीन महीने पहले ही अपना उत्तराधिकारी नियुक्त करने से नहीं रोकती. वह नए अधिकारी को संबंधित मंत्रालय में विशेष कार्य अधिकारी (OSD) के रूप में तैनात कर सकती है, ताकि वह पद संभालने से पहले कामकाज समझ सके. ऐसा पहले भी हो चुका है. गोविंद मोहन ने अगस्त 2024 में गृह सचिव का पद संभालने से पहले गृह मंत्रालय में करीब एक हफ्ते तक ओएसडी के रूप में काम किया था. अगर इस एक हफ्ते की अवधि को बढ़ाकर तीन महीने कर दिया जाए, तो काम में निरंतरता बनाए रखने की जरूरत का समाधान काफी हद तक हो सकता है.
इसके उलट, किसी अधिकारी का कार्यकाल बढ़ाने से दो तरह के संकेत मिलते हैं और दोनों ही व्यवस्था के लिए अच्छे नहीं हैं. पहला, यह कि मौजूदा अधिकारी राजनीतिक नेतृत्व के लिए इतना जरूरी है कि उसके बिना काम नहीं चल सकता. यह ऐसी सिविल सेवा की मूल भावना के खिलाफ है, जिसे नियमों के आधार पर और बिना किसी पक्षपात के काम करना चाहिए. इसमें अधिकार पद के पास होता है, व्यक्ति के पास नहीं. दूसरा संकेत यह है कि नीचे के बैचों में कोई भी अधिकारी इस पद को संभालने के काबिल नहीं है. दुनिया की सबसे कठिन परीक्षाओं में से एक के जरिए अधिकारियों की भर्ती करने और फिर तीन दशक तक उन्हें तैयार करने वाली सेवा के लिए किसी भी सरकार की ओर से ऐसा मानना अजीब बात है.
पहली बात, अगर सरकार किसी कैबिनेट सचिव को चार साल के लिए चाहती है, तो उसे ऐसे अधिकारी को चुनना चाहिए जिसके पास चार साल की सेवा बाकी हो. उसकी नियुक्ति चार साल के निश्चित कार्यकाल के लिए की जानी चाहिए और आदेश में इसका साफ जिक्र होना चाहिए. निश्चित कार्यकाल अधिकारी को सुरक्षा देता है. हर साल कार्यकाल बढ़ाने से वह सरकार पर निर्भर हो जाता है.
दूसरी बात, शीर्ष पदों के लिए चयन की प्रक्रिया में नीचे के बैचों के अधिकारियों को भी शामिल किया जाना चाहिए, ताकि चुने गए अधिकारियों के पास उस पद के मुताबिक पर्याप्त सेवा समय बचा हो. प्रशासनिक सुधार आयोग ने भी यही सिफारिश की थी.
तीसरी बात, हर कार्यकाल विस्तार के पीछे के कारणों को लिखित रूप में दर्ज किया जाना चाहिए और उन्हें सार्वजनिक भी किया जाना चाहिए. अगर किसी विस्तार के पीछे ठोस वजह है, तो वह जांच और सवालों का सामना कर सकेगा.
सरदार वल्लभभाई पटेल ने अखिल भारतीय सेवा से दो चीजें चाही थीं. पहली, अधिकारियों को अपनी बात खुलकर कहने की आजादी मिले. दूसरी, उन्हें अपने पद की सुरक्षा का भरोसा हो. ये दोनों बातें दो निश्चितताओं पर टिकी हैं. पहली, अधिकारी को पता हो कि उसका कार्यकाल कितना है और वह उस पर भरोसा कर सकता है. दूसरी, उसकी सेवानिवृत्ति की तारीख ऐसी हो, जिस पर कोई मोलभाव न कर सके.
कार्यकाल विस्तार की मौजूदा व्यवस्था इन दोनों को कमजोर करती है. राष्ट्रीय एकता दिवस पर सरदार पटेल को सबसे सच्ची श्रद्धांजलि यही होगी कि हम याद रखें कि जिस स्टील फ्रेम का उन्होंने निर्माण किया था, उसे देश का बोझ उठाने के लिए बनाया गया था. उसे हर साल एक बार में कार्यकाल बढ़ाने के भरोसे चलाने के लिए नहीं बनाया गया था.
यह भारत के टॉप सिविल सर्वेंट्स को एक्सटेंशन देने के चलन पर दो-पार्ट की सीरीज़ का दूसरा पार्ट है.
संजीव चोपड़ा सेंटर फॉर कंटेम्पररी स्टडीज, प्राइम मिनिस्टर्स म्यूजियम एंड लाइब्रेरी (PMML), नई दिल्ली में सीनियर फेलो हैं, जहां उनकी फेलोशिप का टॉपिक है भारत के बॉर्डर्स, बाउंड्रीज और ब्लूवाटर्स. वे @ChopraSanjeev पर ट्वीट करते हैं. विचार निजी हैं.
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