नई दिल्ली: बॉम्बे हाई कोर्ट के इस फैसले के करीब तीन साल बाद कि मुख्यमंत्री रूल्स ऑफ़ बिज़नेस के तहत किसी मंत्री द्वारा लिए गए फैसले की समीक्षा या उसमें बदलाव नहीं कर सकते, महाराष्ट्र सरकार ने नए नियम बनाए हैं. इन नियमों के तहत मुख्यमंत्री किसी भी मंत्री के फैसले को पलट सकते हैं, बशर्ते यह कदम जनहित में हो और इसके कारण लिखित रूप में दर्ज किए जाएं.
यह बदलाव राज्य सरकार के जनरल एडमिनिस्ट्रेशन डिपार्टमेंट द्वारा 14 अगस्त को महाराष्ट्र गवर्नमेंट रूल्स ऑफ़ बिज़नेस 2026 को नोटिफाई करने के बैकग्राउंड में हुआ है.
असल में, 2026 के रूल्स का मकसद पुराने महाराष्ट्र गवर्नमेंट रूल्स ऑफ़ बिज़नेस 1975 को बदलना है. ये पुराने नियम 1 जुलाई 1975 को लागू हुए थे. इनका मकसद राज्य के प्रशासनिक और मंत्रिस्तरीय काम के वर्गीकरण, बंटवारे और संचालन को तय करना था.
हालांकि, इससे भी ज्यादा महत्वपूर्ण बात यह है कि बदले हुए नियमों के रूल्स 13(5) में कहा गया है कि मुख्यमंत्री किसी भी मंत्री के फैसले में दखल दे सकते हैं, बशर्ते वह दखल देने के कारण लिखित रूप में बताएं और इसे जनहित में जरूरी मानें. इसमें सिर्फ न्यायिक मामलों को अपवाद रखा गया है.
क्या यह काम करेगा?
हालांकि, कानूनी विशेषज्ञ इस बात पर बंटे हुए हैं कि यह प्रावधान संविधान के मुताबिक सही है या नहीं. कुछ विशेषज्ञों का कहना है कि इससे मंत्रिपरिषद के अंदर शक्तियों का संतुलन बदल सकता है, जबकि कुछ का कहना है कि नए रूल्स सिर्फ उस कमी को पूरा करते हैं, जिसकी पहचान बॉम्बे हाई कोर्ट ने की थी.
दिप्रिंट से बात करने वाले कानूनी और संवैधानिक विशेषज्ञों के मुताबिक, बदले हुए नियम फडणवीस को किसी भी मंत्री के फैसले को पलटने की ताकत दे सकते हैं. पूर्व लोकसभा महासचिव पी.डी.टी. आचार्य ने दिप्रिंट से कहा कि मुख्यमंत्री मंत्रिपरिषद के फैसले को अकेले नहीं बदल सकते, लेकिन “उनके पास किसी मंत्री के व्यक्तिगत फैसले को बदलने या उसमें संशोधन करने की शक्ति अभी भी है”.
पूर्व सिविल जज से वकील बने भरत चुग ने इससे अलग राय दी. उन्होंने कहा कि मुख्यमंत्री मंत्रिपरिषद के प्रमुख हैं और “उसके ऊपर बैठने वाले अपीलीय अधिकारी नहीं हैं”. उन्होंने कहा, “हमारी व्यवस्था के तहत किसी मंत्री द्वारा उसके दिए गए विभाग से जुड़े विषय पर लिया गया फैसला कानूनन सरकार का फैसला होता है, उस मंत्री का निजी फैसला नहीं. इसे ठीक करने का संवैधानिक तरीका इसे मंत्रिपरिषद के सामने रखना है, जो अनुच्छेद 164(2) के तहत विधानसभा के प्रति सामूहिक रूप से जिम्मेदार होती है.”
उनके मुताबिक, अनुच्छेद 167(c) में कहा गया है कि अगर किसी मंत्री ने ऐसे मामले पर फैसला लिया है, जिस पर मंत्रिपरिषद ने विचार नहीं किया है, तो उसे मंत्रिपरिषद के सामने रखा जाना चाहिए. उन्होंने कहा कि अनुच्छेद 166(3) के तहत बनाए गए रूल्स ऑफ़ बिज़नेस में मुख्यमंत्री के लिए कुछ तरह के मामलों को सुरक्षित रखा जा सकता है, फाइलों को उनके जरिए भेजने की जरूरत तय की जा सकती है या काम का बंटवारा बदला जा सकता है. लेकिन यह “कैबिनेट सिस्टम को मुख्यमंत्री-केंद्रित सिस्टम में नहीं बदल सकता, जिसमें किसी एक मंत्री की व्यक्तिगत सहमति पूरे सरकारी कामकाज पर अंतिम फैसला बन जाए”.
चुग ने कहा कि रूल 13(5) को चुनौती से तभी बचाया जा सकता है, जब इसे इस तरह समझा जाए कि मुख्यमंत्री किसी मंत्री के फैसले को वापस मंगाकर रोक सकते हैं और मामले को कैबिनेट के सामने रख सकते हैं. लेकिन मुख्यमंत्री को सरकार के फैसले की जगह अपना फैसला रखने की शक्ति नहीं दी जा सकती.
‘जरूरी नहीं कि यह असंवैधानिक हो’
हालांकि, सुप्रीम कोर्ट में एडवोकेट ऑन रिकॉर्ड विक्रम हेगड़े ने कहा कि इन नियमों को सिर्फ इसलिए असंवैधानिक नहीं माना जा सकता क्योंकि इनमें मुख्यमंत्री को अलग-अलग मंत्रियों के ऊपर व्यापक अधिकार दिए गए हैं. उन्होंने कहा, “ऐसे रूल्स ऑफ बिजनेस जो कैबिनेट मंत्रियों से ऊपर मुख्यमंत्री को व्यापक अधिकार देते हैं, जरूरी नहीं कि वे गैरकानूनी या असंवैधानिक हों.”
हेगड़े ने कहा कि सामूहिक जिम्मेदारी के सिद्धांत का मतलब है “कि सरकार के हर फैसले के लिए हर मंत्री जिम्मेदार है”. उन्होंने कहा कि “हालात के हिसाब से मुख्यमंत्री, primus inter pares (प्राइमस इंटर पैरेस) यानी बराबर लोगों में पहले व्यक्ति के रूप में, फैसले लेने की प्रक्रिया में एकरूपता और तालमेल सुनिश्चित करने के लिए दखल दे सकते हैं”.
संविधान का अनुच्छेद 166 राज्यपाल को सरकारी कामकाज को सुचारू तरीके से चलाने और मंत्रियों के बीच काम बांटने के लिए नियम बनाने की शक्ति देता है. हालांकि, विशेषज्ञों का कहना है कि बदले हुए नियम 2023 के बॉम्बे हाई कोर्ट के एक फैसले का सीधा जवाब लगते हैं. उस मामले में दो जजों की बेंच ने तत्कालीन मुख्यमंत्री एकनाथ शिंदे के 2002 के उस आदेश को रद्द कर दिया था, जिसमें चंद्रपुर जिला केंद्रीय सहकारी बैंक (DCCB) की भर्ती प्रक्रिया पर रोक लगाई गई थी.
हेगड़े ने नए नियमों को समझने में अनुच्छेद 166 के महत्व की ओर भी इशारा किया. उन्होंने कहा, “अनुच्छेद 166 ऐसे नियम बनाने की अनुमति देता है, जो सरकारी कामकाज को सुविधाजनक तरीके से चलाने के लिए हों.”
इस मामले में कोर्ट ने कहा था कि राज्यपाल को मुख्यमंत्री की सलाह पर मंत्रियों के बीच काम बांटने की शक्ति है और संबंधित मंत्री उस विभाग का प्रभारी होगा. 2022 के आदेश को रद्द करते हुए कोर्ट ने साफ किया था, “इस बात पर कोई विवाद नहीं है कि सहकारिता विभाग एक अलग मंत्री को दिया गया था. इसका मतलब है कि वह विभाग मुख्यमंत्री के पास नहीं रखा गया था.”
हाई कोर्ट के फैसले पर बात करते हुए दिल्ली के वकील अर्पित गोयल ने कहा कि नए नियम “चंद्रपुर बैंक मामले का सीधा जवाब” लगते हैं. उस मामले में कोर्ट ने कहा था कि मुख्यमंत्री के पास किसी खास विभाग के प्रभारी मंत्री द्वारा लिए गए फैसले की स्वतंत्र रूप से समीक्षा करने या उसमें बदलाव करने की शक्ति नहीं है.
गोयल ने दिप्रिंट से कहा, “नए नियमों का रूल 13(5) मुख्यमंत्री को न्यायिक मामलों को छोड़कर किसी भी मंत्री के फैसले को ‘जनहित में’ पलटने की शक्ति देने की कोशिश करता है, बशर्ते इसके कारण लिखित रूप में दर्ज हों. यह संवैधानिक रूप से टिकने योग्य नहीं है.”
उन्होंने कहा, “संविधान का अनुच्छेद 163(1) भी कार्यकारी शक्ति मंत्रिपरिषद को देता है, जिसके प्रमुख मुख्यमंत्री होते हैं. मुख्यमंत्री बराबर लोगों में पहले हैं, न कि ऐसे सुपर-मंत्री, जिनके पास अपने सहयोगी मंत्रियों के फैसलों पर स्वतंत्र वीटो की शक्ति हो.”
दूसरी ओर, उन्होंने कहा कि अनुच्छेद 166(3), जिसके तहत यहां नियम बनाने की शक्ति इस्तेमाल की गई है, सिर्फ मंत्रियों के बीच सरकारी कामकाज के अधिक सुविधाजनक संचालन और बंटवारे के लिए नियम बनाने की अनुमति देता है. इसमें कहीं भी यह नहीं कहा गया है कि सरकार द्वारा बनाए गए नियमों के जरिए मुख्यमंत्री को विशेष शक्तियां दी जा सकती हैं.
गोयल ने यह भी कहा कि Rule 13(5) उस सीमा तक असंवैधानिक घोषित किया जा सकता है, जहां तक यह मुख्यमंत्री को स्वतंत्र रूप से किसी फैसले को पलटने की शक्ति देता है और अनुच्छेद 166(3) के तहत नियम बनाने की शक्ति से आगे जाता है.
हालांकि, हेगड़े ने कहा कि सरकारी कामकाज में किसी तरह की पदानुक्रम व्यवस्था होने से अपने आप यह व्यवस्था असंवैधानिक नहीं हो जाती.
उन्होंने कहा, “ऐसे मौके आए हैं जब सुप्रीम कोर्ट ने रूल्स ऑफ़ बिज़नेस का पालन नहीं करने के कारण सरकारी आदेशों को रद्द किया है, इसलिए ये नियम मामूली नहीं हैं. अगर किसी राज्य के वित्त मंत्रालय से दूसरे मंत्रालयों के खर्च से जुड़े सभी फैसलों पर सलाह लेना जरूरी है, तो हम इसे असंवैधानिक या गैरकानूनी पदानुक्रम नहीं कहेंगे.”
अन्य संवैधानिक वकीलों ने भी इस बात से असहमति जताई कि सिर्फ इसलिए यह प्रावधान असंवैधानिक है क्योंकि इससे मुख्यमंत्री को ज्यादा व्यापक शक्तियां मिलती हैं.
‘अपने दायरे में असामान्य’
सार्वजनिक कानून, संस्थागत जवाबदेही और केंद्र-राज्य संबंधों पर काम करने वाले वकील और पब्लिक पॉलिसी विशेषज्ञ शुभम कुमार ने कहा कि यह प्रावधान “अपने दायरे में असामान्य” है, लेकिन सिर्फ इसलिए इसे असंवैधानिक कहना मुश्किल है क्योंकि इससे मुख्यमंत्री ज्यादा शक्तिशाली हो जाते हैं.
उन्होंने कहा कि अनुच्छेद 166(3) राज्य के कामकाज के बंटवारे और संचालन के लिए Rules बनाने की अनुमति देता है. वहीं, सुप्रीम कोर्ट ने माना है कि मुख्यमंत्री उचित परिस्थितियों में किसी दूसरे मंत्री के विभाग से जुड़ी फाइल मंगा सकते हैं और उस पर फैसला ले सकते हैं.
कुमार ने कहा कि 2023 का चंद्रपुर DCCB फैसला “लगभग इसी समाधान की ओर इशारा करता है”. बॉम्बे हाई कोर्ट ने मुख्यमंत्री के दखल को इसलिए रद्द कर दिया था क्योंकि उस समय महाराष्ट्र के Rules में ऐसा करने की कोई स्पष्ट शक्ति नहीं थी. कोर्ट ने साफ कहा था कि ऐसी अधीनता केवल कानून या Rules of Business के जरिए स्पष्ट रूप से बनाई जा सकती है. “2026 के Rules इसी कमी को पूरा करने के लिए बनाए गए लगते हैं.”
हालांकि, कुमार ने किसी एक मंत्री को पलटने और खुद कैबिनेट के फैसले को पलटने के बीच अंतर बताया. उन्होंने कहा कि Rule 13(5) के शब्दों के अनुसार मुख्यमंत्री को “किसी भी मंत्री” के फैसले को पलटने की शक्ति दी गई है और इसमें मंत्रिपरिषद के फैसलों पर मुख्यमंत्री को व्यक्तिगत वीटो की शक्ति स्पष्ट रूप से नहीं दी गई है.
हेगड़े ने भी कहा कि ऐसी पदानुक्रम व्यवस्था का व्यावहारिक असर जरूरी नहीं कि संवैधानिक समस्या में बदल जाए. “लेकिन सरकार के पास मंत्रालयों और मंत्रियों के बीच पदानुक्रम में लचीलापन होगा.”
संवैधानिक वकील स्वप्निल त्रिपाठी ने भी सुप्रीम कोर्ट के 1995 के गुलाबराव केशवराव पाटिल बनाम गुजरात राज्य फैसले का हवाला दिया. उन्होंने कहा कि मंत्रिपरिषद के प्रमुख के रूप में मुख्यमंत्री की स्थिति उन्हें सिर्फ “बराबर लोगों में पहले” होने से ज्यादा शक्तियां देती है.
त्रिपाठी के मुताबिक, सुप्रीम कोर्ट ने माना था कि मुख्यमंत्री के पास इतनी व्यापक शक्ति है कि वह किसी दूसरे मंत्री द्वारा लिए गए फैसले से जुड़ी फाइल मंगा सकते हैं और उसकी जांच करा सकते हैं. उन्होंने कहा कि महत्वपूर्ण बात यह है कि कोर्ट ने इस शक्ति को मंत्रिपरिषद की सामूहिक जिम्मेदारी के सिद्धांत से जोड़ा था. कोर्ट ने माना था कि मुख्यमंत्री द्वारा जारी आदेश, भले ही वह किसी दूसरे मंत्री के विभाग से जुड़े मामले पर हो, मंत्रिपरिषद का आदेश माना जाएगा और इसके लिए मंत्री सामूहिक रूप से जिम्मेदार होंगे.
त्रिपाठी ने दिप्रिंट से कहा, “दूसरे शब्दों में, मुख्यमंत्री के दखल को किसी स्वतंत्र या बाहरी अधिकार का इस्तेमाल नहीं माना जाएगा, बल्कि इसे मंत्रिपरिषद के प्रमुख के रूप में उनके अधिकार के इस्तेमाल के तौर पर देखा जाएगा.”
हेगड़े के मुताबिक, आखिरकार सवाल इस बात पर निर्भर करता है कि इस शक्ति की कानूनी प्रकृति क्या है, न कि सिर्फ इस बात पर कि मुख्यमंत्री को ज्यादा अधिकार देने के राजनीतिक परिणाम क्या होंगे. “इसका राजनीतिक असर हो सकता है, लेकिन जरूरी नहीं कि कानूनी असर भी हो.”
दूसरे राज्यों में स्थिति
त्रिपाठी ने कहा कि कई राज्यों ने अपने कामकाज के नियमों में इस स्थिति को शामिल किया है. उदाहरण के लिए, राजस्थान और गुजरात में मुख्यमंत्री के पास बची हुई शक्तियां (रेसिडुअरी पावर) होती हैं, जिनके तहत वे किसी नीति या ज़रूरी सार्वजनिक महत्व के मामलों में कागजात मंगा सकते हैं और आदेश जारी कर सकते हैं.
आंध्र प्रदेश और कर्नाटक में भी ऐसे ही प्रावधान हैं, हालांकि इन शक्तियों का दायरा अलग-अलग है. त्रिपाठी ने बताया कि आंध्र प्रदेश में मुख्यमंत्री को स्पष्ट रूप से यह अधिकार है कि वे किसी दूसरे मंत्री को सौंपे गए मामलों में आदेश जारी कर सकें या पहले लिए गए फैसलों में बदलाव कर सकें.
त्रिपाठी के अनुसार, महाराष्ट्र के नए नियम बॉम्बे हाई कोर्ट द्वारा बताई गई कमी को प्रभावी ढंग से दूर करते हैं क्योंकि वे मुख्यमंत्री को स्पष्ट रूप से यह शक्ति देते हैं. उन्होंने कहा, “इस तरह, वे महाराष्ट्र के नियमों के तहत पहले मौजूद अस्पष्टता को दूर करते हैं और किसी दूसरे मंत्री के फैसले को पलटने की मुख्यमंत्री की शक्ति को स्पष्ट कानूनी आधार देते हैं.”
बॉम्बे हाई कोर्ट का फैसला
इस मामले में मुख्य चुनौती तत्कालीन मुख्यमंत्री एकनाथ शिंदे की उस क्षमता या अधिकार को लेकर थी, जिसके तहत उन्होंने नवंबर 2022 में आदेश जारी करके चंद्रपुर डिस्ट्रिक्ट सेंट्रल कोऑपरेटिव बैंक की स्टाफ भर्ती प्रक्रिया पर रोक लगा दी थी. इस बैंक को सरकार से किसी भी तरह की फंडिंग नहीं मिलती थी.
हालांकि बैंक के पास स्टाफिंग का मंज़ूरशुदा पैटर्न और 885 कर्मचारियों की मंज़ूरशुदा संख्या थी, लेकिन समय के साथ कई कर्मचारी रिटायर हो गए, जिससे कर्मचारियों की संख्या घटकर 525 रह गई. स्थिति इतनी खराब थी कि 393 पद खाली थे और स्टाफ की भारी कमी थी, जिसके कारण बैंक के बोर्ड ऑफ़ डायरेक्टर्स ने भर्ती प्रक्रिया शुरू की थी.
हालांकि, मई 2022 में बैंक द्वारा की जा रही भर्ती पर डिविज़नल जॉइंट रजिस्ट्रार (को-ऑपरेटिव सोसाइटीज़) ने रोक लगा दी थी. इसके बाद बैंक ने सहकारिता मंत्री से संपर्क किया, जिन्होंने रोक हटा दी. लेकिन उसी साल नवंबर में, शिंदे ने 29 तारीख को आदेश जारी करके भर्ती प्रक्रिया पर फिर से रोक लगा दी.
2023 के फैसले के अनुसार, बैंक को “पता चला” कि कुछ लोगों ने शिंदे से शिकायत की थी, जिसके आधार पर बिना किसी जांच या बैंक का पक्ष सुने रोक का आदेश जारी कर दिया गया.
बैंक ने यह भी तर्क दिया कि शिकायत “राजनीति से प्रेरित” थी और एक स्थानीय मंत्री के कहने पर की गई थी. नवंबर 2022 के आदेश को रद्द कराने के लिए बैंक बॉम्बे हाई कोर्ट पहुंचा.
कोर्ट ने एक अहम बात यह कही कि उसे 1975 के नियमों में ऐसा कोई नियम नहीं मिला जो मुख्यमंत्री को “किसी दूसरे मंत्री को सौंपे गए विभाग के कामकाज में दखल देने” की इजाज़त देता हो.
कोर्ट ने कहा, “माना कि मुख्यमंत्री कोऑपरेशन डिपार्टमेंट के प्रमुख नहीं थे, बल्कि वह विभाग एक अलग मंत्री को सौंपा गया था.” कोर्ट ने आगे कहा कि 1975 के ‘रूल्स ऑफ़ बिज़नेस’ के तहत मुख्यमंत्री को विभाग के मामलों में दखल देने का कोई अधिकार नहीं था और फ़ैसला संबंधित मंत्री को ही लेना था.
चुघ के लिए, इसका मतलब यह है कि 2026 के नियम हाई कोर्ट द्वारा पहचानी गई “कमी” को दूर करने के लिए सरकार का एक कदम थे, न कि कोई संवैधानिक रोक. उन्होंने ‘दिप्रिंट’ से कहा, “यह कानूनी रूप से सही कदम है या ज़रूरत से ज़्यादा सुधार, यह अब कोर्ट को तय करना होगा.”
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