नई दिल्ली: संसद को इस महीने की शुरुआत में पूरे मानसून सत्र के दौरान भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) से प्रदर्शन ऑडिट सहित 12 रिपोर्टें मिलीं, जिन्होंने विभिन्न केंद्र सरकार की योजनाओं और परियोजनाओं में कई कथित खामियों और कमियों को उजागर किया, जिससे राजनीतिक आक्रोश भड़क उठा.
कैग जो देश का सर्वोच्च ऑडिट प्राधिकरण है उसने अपनी रिपोर्ट्स में आयुष्मान भारत और द्वारका एक्सप्रेसवे जैसी योजनाओं और परियोजनाओं में कथित मुद्दों पर प्रकाश डाला.
इसमें दावा किया गया है कि ग्रामीण विकास मंत्रालय (एमओआरडी) ने राष्ट्रीय सामाजिक सहायता कार्यक्रम (एनएसएपी) से 57.45 करोड़ रुपये निकाल लिए — जिसका उद्देश्य 6 राज्यों में अन्य परियोजनाओं के लिए गरीबी रेखा से नीचे रहने वाले वृद्ध लोगों, विधवाओं और विकलांग लोगों को बुनियादी वित्तीय सहायता प्रदान करना है.
नागरिक उड्डयन मंत्रालय के तहत क्षेत्रीय कनेक्टिविटी योजना UDAN (उड़े देश का आम नागरिक) जैसी सरकारी परियोजनाओं और भारतमाला परियोजना चरण — I (BPP-1) के कार्यान्वयन में भी कथित अंतराल और अनियमितताएं दर्ज की गईं.
कथित निष्कर्षों ने राजनीतिक तूफान खड़ा कर दिया है, विपक्षी दलों ने कथित भ्रष्टाचार, कुप्रबंधन और अक्षमता को लेकर भारतीय जनता पार्टी (भाजपा) के नेतृत्व वाली सरकार पर हमला करने के लिए रिपोर्ट्स का हवाला दिया है. हालांकि, सरकार ने अपनी योजनाओं और परियोजनाओं का बचाव करते हुए दावा किया है कि इनसे लाखों लोगों को लाभ हुआ है और देश के विकास में योगदान मिला है.
सड़क परिवहन और राजमार्ग मंत्रालय (MoRTH), जो उन मंत्रालयों में से एक है, जिनकी प्रमुख राजमार्ग विस्तार परियोजना, भारतमाला परियोजना, का CAG द्वारा ऑडिट किया गया था, इसने अपनी रिपोर्ट में ऑडिटर द्वारा लगाए गए अधिकांश आरोपों का खंडन किया है.
दिप्रिंट यहां केंद्र और राज्य दोनों सरकारों के लिए सार्वजनिक धन के संरक्षक के रूप में कैग की संरचना और कार्यप्रणाली और इसकी रिपोर्टों को इतना महत्व क्यों दिया जाता है, पर एक नज़र डाल रहा है.
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कैग क्या है?
संविधान के तहत एकमात्र श्रेणीबद्ध लेखापरीक्षा प्राधिकरण है — CAG. भारतीय संविधान के अनुच्छेद 148 के तहत कैग केंद्र, राज्यों और केंद्र शासित प्रदेशों की सरकारों की प्राप्तियों और व्ययों का ऑडिट करता है, जिसमें सरकार द्वारा वित्त पोषित संस्थानों, प्राधिकरणों और निकायों के साथ-साथ सरकारी स्वामित्व वाली कंपनियों और प्रमुख सहायक कंपनियां भी शामिल हैं.
कैग अपनी ऑडिट रिपोर्ट संसद या राज्य या केंद्र शासित प्रदेश की विधानसभा के समक्ष प्रस्तुत करता है.
संविधान के अनुच्छेद 148 में आगे कहा गया है कि प्रधानमंत्री की सलाह पर केवल राष्ट्रपति ही कैग की नियुक्ति कर सकते हैं. छह साल की अवधि समाप्त होने से पहले उन्हें पद से हटाने की प्रक्रिया सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश के समान है.
एक स्वतंत्र और गैर-पक्षपातपूर्ण प्राधिकारी के रूप में कैग को पद छोड़ने के बाद केंद्र या राज्य सरकारों के तहत किसी भी अन्य कार्यालय को रखने से रोक दिया जाता है.
कैग वार्षिक ऑडिट रिपोर्ट संसद को प्रस्तुत करता है. इसमें भारत के समेकित कोष और विधानसभा वाले प्रत्येक राज्य और केंद्रशासित प्रदेश से वित्तीय वर्ष के खर्चों के लिए वित्त खाते और विनियोग खाते शामिल हैं.
किसी राज्य के राष्ट्रपति या राज्यपाल भी कैग से किसी प्राधिकरण के खातों की समीक्षा करने का अनुरोध कर सकते हैं, भले ही वह सीधे सरकार द्वारा समर्थित न हो.
कैग और उनकी टीम सरकार के वित्तीय लेनदेन की जांच कर सकते हैं और इस पर प्रशासन से सवाल कर सकते हैं. लेन-देन की समीक्षा करने के बाद, कैग अपनी आपत्तियों को हटा सकता है या गंभीर होने पर उन्हें अपनी संसदीय रिपोर्ट में शामिल कर सकता है.
अनुच्छेद 151 में कैग को संघ की ऑडिट रिपोर्ट राष्ट्रपति को सौंपने की शक्ति है, जो उन्हें संसद में प्रस्तुत करता है. राज्यपाल विधानमंडलों को राज्य लेखापरीक्षा रिपोर्ट प्रस्तुत करता है.
कैग भारतीय रिजर्व बैंक (आरबीआई), भारतीय स्टेट बैंक (एसबीआई) और जीवन बीमा निगम (एलआईसी) जैसे वैधानिक व्यवसायों की निगरानी नहीं करता है, लेकिन ज़रूरत पड़ने पर यह उनके खातों की जांच कर सकता है.
कैग कार्यालय के जिन स्टाफ सदस्यों से दिप्रिंट ने बात की, उन्होंने बताया कि संसद सत्र के दौरान पेश की जाने वाली कैग रिपोर्ट्स पूरी जांच और रिकॉर्ड की उपलब्धता पर आधारित होती हैं. सत्र के स्थगन की स्थिति में, उन्हें अगले सत्र में पेश किया जाता है.
हालांकि, दिप्रिंट से बात करने वाले एक पूर्व कैग के अनुसार, मंत्रालयों या अधिकारियों से समय पर जानकारी प्राप्त न होना रिपोर्ट तैयार करने के दौरान सबसे बड़ी बाधा बनी हुई है.
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कैग की रिपोर्ट्स में क्या है?
कैग विनियोग खातों, वित्त खातों और सार्वजनिक उपक्रमों पर ऑडिट रिपोर्ट संसद के समक्ष रखने के लिए राष्ट्रपति को भेजता है. एक बार ऑडिट रिपोर्ट संसद में पेश होने के बाद, लोक लेखा समिति (पीएसी) उनकी समीक्षा करती है और संसद को सूचित करती है.
संसद में पेश किए गए वित्त और विनियोग खातों में अनियमित खर्चों पर ऑडिट निष्कर्ष और व्यापार, विनिर्माण, लाभ और हानि खातों के सभी ऑडिट और सार्वजनिक और निजी निगमों की बैलेंस शीट के साथ-साथ देश की समेकित निधि से पर्याप्त रूप से वित्त पोषित प्राधिकरणों और निकायों के खातों की जांच भी शामिल हैं.
कैग सरकारी योजनाओं की प्रभावकारिता का मूल्यांकन करने के लिए परफॉर्मेंस ऑडिट भी करता है. ऑडिट अधिकारी अनियमितताओं का पता लगाने के लिए इसकी स्टडी करते हैं और फिर उनकी तुलना नियम से करते हैं. ऑडिटिंग के बाद, राष्ट्रपति द्वारा संसद में रिपोर्ट पेश करने से पहले, मंत्रालयों के पास जवाब देने के लिए दो-चार हफ्ते का समय होता है.
उदाहरण के लिए केंद्रीय जांच ब्यूरो (सीबीआई) जांच और संसद की पीएसी सुनवाई कथित तौर पर 2जी स्पेक्ट्रम आवंटन मामले में सीएजी के निष्कर्षों पर निर्भर थी.
रिपोर्ट कैसे तैयार होती है?
भारत के नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक भारतीय लेखापरीक्षा एवं लेखा विभाग (आईएएडी) का नेतृत्व करते हैं. उन्हें भारत के पांच उप नियंत्रक और महालेखा परीक्षकों द्वारा सहायता प्रदान की जाती है. डिप्टी में से एक ऑडिट बोर्ड के अध्यक्ष के रूप में भी कार्य करता है. डिप्टी कैग के नीचे भारत के चार अतिरिक्त उप नियंत्रक और महालेखा परीक्षक होते हैं.
क्षेत्रीय स्तर पर कई महालेखाकार राज्य स्तर पर अपने कार्यात्मक और पर्यवेक्षी कार्यों को पूरा करने में कैग के एजेंट के रूप में कार्य करते हैं.
कैग कार्यालय के सूत्रों के अनुसार, ऑडिट रिपोर्ट फॉर्मेट को समय-समय पर रिव्यू किया जाता है और इसमें बदलाव किए जाते हैं.
इसके भीतर विभाग में अलग-अलग “निरीक्षण रिपोर्ट” तैयार होती हैं, जिन्हें निरीक्षण के दौरान सुधार के निर्देशों के साथ संबंधित मंत्रालय को भेजा जाता है, जिसकी निगरानी की जाती है. वार्षिक ऑडिट रिपोर्ट सबसे महत्वपूर्ण निरीक्षणों को कवर करती है. राष्ट्रपति या राज्यपालों को सौंपे जाने से पहले, ऑडिट रिपोर्ट कठोर गुणवत्ता आश्वासन और कैग प्रतिहस्ताक्षर से गुज़रती हैं.
विधायिका उन्हें समीक्षा के लिए संबंधित संसदीय समितियों को सौंपती है. लोक लेखा समिति रेलवे, डाक और टेलीग्राफ और अन्य सहित सभी विभागों से रिपोर्ट प्राप्त करती है. सार्वजनिक उपक्रम समिति कॉर्पोरेट रिपोर्ट प्राप्त करती है.
सूत्रों ने बताया कि 1989 से कैग ने अपने प्रत्येक विभाग के संचालन का मूल्यांकन करने और इच्छुक पार्टियों को सूचित करने के लिए एक वार्षिक गतिविधि रिपोर्ट प्रकाशित की है.
हालांकि, कैग पूरी तरह से वित्त का ऑडिट करता है, जब किसी प्रशासनिक नीति के पर्याप्त वित्तीय परिणाम होते हैं, तो कैग यह निर्धारित कर सकता है कि क्या इसने कानून और वित्तीय नियमों का पालन किया और कोई अपव्यय या हानि हुई. कैग लोक लेखा समिति की सलाह पर फिज़ूललखर्ची की समीक्षा और आलोचना कर सकता है.
इस प्रकार कैग दक्षता, अर्थव्यवस्था और प्रभावशीलता के लिए सभी सार्वजनिक व्यय और राजस्व का मूल्यांकन करके एक निगरानीकर्ता के रूप में कार्य करता है.
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क्या CAG नीतियों पर सवाल उठाता है?
अतीत में कैग रिपोर्टों के परिणामस्वरूप कथित तौर पर मुकदमे, लाइसेंस रद्दीकरण और राजनेताओं और अधिकारियों को दोषी ठहराया गया है. दूसरी ओर, ऑडिटर पर कथित तौर पर नीतिगत मामलों में हस्तक्षेप करने का भी आरोप लगाए गए हैं.
उदाहरण के लिए पूर्व कैबिनेट सचिव बी.के. चतुर्वेदी ने 2019 में कथित तौर पर 2जी स्पेक्ट्रम आवंटन नीलामी और कोयला ब्लॉक आवंटन पर अपनी रिपोर्टों के लिए कैग की आलोचना करते हुए कहा कि ऑडिटिंग संस्था ने सरकार की नीति निर्धारण भूमिका को “हथियाने” की कोशिश की.
हालांकि, संविधान में उल्लिखित कर्तव्यों के अनुसार, कैग यह बता सकता है कि क्या किसी योजना या नीतियों में गंभीर मसले हैं और इसकी जांच की जा सकती है.
दिप्रिंट से बात करने वाले अधिकारियों ने यह भी दावा किया कि कैग सिस्टम अनुपालन नीतियों की समीक्षा कर सकता है.
कैग के मैनुअल ऑफ स्टैंडिंग ऑर्डर्स (ऑडिट) के अनुसार, ऑडिटर को मुफ्त फाइलें और जानकारी देने की प्रथा आज़ादी से पहले से जारी है. उन्होंने बताया कि 1954 में केंद्र सरकार ने वर्गीकृत दस्तावेज़ को नाम से कैग को भेजने और काम के बाद उन्हें वापस करने की अपनी नीति बदल दी.
कार्यालय अभी भी एक औचित्य ऑडिट कर सकता है, सरकारी खर्च की “बुद्धिमत्ता, निष्ठा और अर्थव्यवस्था” की जांच कर सकता है. कानूनी और नियामक ऑडिट के विपरीत, औचित्य ऑडिट विवेकाधीन है, जिसे कैग को करना होगा.
दिप्रिंट ने जिन अधिकारियों से बात की, उन्होंने यह भी बताया कि, जबकि इसकी अधिकांश रिपोर्ट में सभी डेटा पब्लिक किए जाते हैं, डिफेंस से संबंधित डेटा को संवेदनशील जानकारी होने के कारण रोक दिया जाता है.
गुप्त सेवा व्यय के मामले में कैग निष्पादन के विवरण का अनुरोध नहीं कर सकता है, लेकिन उसे उपयुक्त प्रशासनिक प्राधिकारी से एक प्रमाण पत्र स्वीकार करना होगा कि वे उसके अधिकार क्षेत्र में खर्च किए गए थे.
कैग में बदलाव
अपनी वेबसाइट पर उपलब्ध संगठन के इतिहास के अनुसार, पिछले कुछ वर्षों में कैग ने अपने कामकाज में कई बदलाव किए हैं.
संशोधनों में से एक 1976 में केंद्र सरकार की लेखांकन भूमिका को कैग के ऑडिटिंग कार्य से अलग करना था.
वित्त मंत्रालय के लेखा महानियंत्रक (कैग) ने केंद्र सरकार के खातों को बनाने और बनाए रखने की जिम्मेदारी संभाली. हालांकि, कैग इन खातों की जांच और प्रमाणित करना जारी रखे हुए है. तब से अधिकांश कैग की भर्ती भारतीय लेखापरीक्षा और लेखा सेवा के बजाय वरिष्ठ आईएएस अधिकारियों में से की गई है.
1996 में कैग ने रिसर्च और डेवलपमेंट करने के लिए ऑडिट, अकाउंटिंग और जवाबदेही समस्याओं पर एक “थिंक-टैंक” के रूप में इंस्टीट्यूट ऑफ पब्लिक ऑडिटर्स ऑफ इंडिया नामक एक स्वायत्त इकाई की स्थापना की. मार्च 1999 में कैग ने एक ऑडिट सलाहकार बोर्ड की स्थापना की.
संविधान के कामकाज की समीक्षा के लिए एक राष्ट्रीय आयोग (एनसीआरडब्ल्यूसी), जिसे न्यायमूर्ति एम.एन. वेंकटचलैया आयोग के नाम से जाना जाता है, साल 2000 में भाजपा के नेतृत्व वाली राष्ट्रीय जनतांत्रिक गठबंधन (एनडीए) सरकार द्वारा स्थापित किया गया था. आयोग ने कथित तौर पर प्रस्तावित किया था कि कैग के संचालन की नियुक्ति और निगरानी के लिए एक बहु-सदस्यीय लेखा परीक्षा आयोग का गठन किया जाएगा. आयोग ने प्रधानमंत्री द्वारा प्रस्तावित तीन नामों के पैनल से कैग को चुनने के लिए एक कॉलेजियम तंत्र का उपयोग करने की भी सलाह दी. हालांकि, यूपीए सरकार ने इस पर कोई कार्रवाई नहीं की थी.
कैग ने सरकारी लेखांकन और वित्तीय रिपोर्टिंग के मानकों के साथ-साथ जवाबदेही तंत्र में सुधार के लिए अगस्त 2002 में सरकारी लेखा मानक सलाहकार बोर्ड (GASAB) का भी गठन किया.
कथित तौर पर पूर्व कैग वी.के. शूंगलू की अध्यक्षता वाली एक उच्च-स्तरीय समिति (एचएलसी) द्वारा एक और सुधार का आग्रह किया गया था, जिसकी स्थापना राष्ट्रमंडल खेलों की विसंगतियों की जांच के लिए 2010 में प्रधानमंत्री द्वारा की गई थी.
समिति ने प्रस्ताव दिया कि प्रधानमंत्री, विपक्ष के नेता और भारत के मुख्य न्यायाधीश का एक कॉलेजियम कैग के कार्यों को करने के लिए एक अध्यक्ष और दो सदस्यों से युक्त तीन सदस्यीय निकाय नियुक्त करेगा. समिति ने ऑडिट करने और पूरा करने में लगने वाले समय के लिए भी कैग को फटकार लगाई. इस पर भी कोई फैसला नहीं लिया गया.
पीएमओ ने संसद में एक सवाल के जवाब में कहा कि क्या सरकार नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (सीएजी) बनाने पर विचार कर रही है? समिति के सुझाव के आधार पर तीन सदस्यीय निकाय ने कथित तौर पर कहा कि पारदर्शिता कानून के तहत “भविष्य की कार्रवाई के बारे में जानकारी” नहीं दी जा सकती.
इस बीच, कैग ने तर्क दिया है कि इन बदलावों से इसकी स्वतंत्रता और स्वायत्तता खतरे में पड़ जाएगी. कैग ने दावा किया है कि वह एक कठोर और निष्पक्ष ऑडिटिंग प्रक्रिया का पालन करता है जिसमें जांच किए गए संगठनों के साथ निरीक्षण और बातचीत के कई स्तर शामिल हैं. कैग ने यह भी कहा है कि वह विश्वव्यापी ऑडिटिंग मानकों और सर्वोत्तम प्रथाओं का पालन करता है.
(संपादन: फाल्गुनी शर्मा)
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