नई दिल्ली: केंद्र सरकार को भारतीय रिजर्व बैंक (आरबीआई) अधिनियम की धारा 26 (2) के तहत बैंक नोटों की सभी सीरीज के लिए एक कार्यकारी आदेश के माध्यम से नोटबंदी करने का अधिकार है, सुप्रीम कोर्ट ने सोमवार की बैठक में कहा. इसमें कहा गया है कि निजी हित सरकार के नवंबर 2016 के कदम से ‘बड़े पैमाने पर हासिल किए जाने वाले जनहित’ के लिए होना चाहिए.
अदालत ने कहा, नोटबंदी के माध्यम से लगाए गए प्रतिबंध जनहित के लिए उचित थे, और इसका उद्देश्य नकली मुद्रा, काले धन, मादक पदार्थों की तस्करी और आतंक के वित्तपोषण की बुराइयों पर अंकुश लगाना था. इसलिए, अधिसूचना ‘आनुपातिकता के सिद्धांत’ को भी पूरा करती है- कार्रवाई अधिक कठोर नहीं होनी चाहिए – क्योंकि किए गए उपाय उस उद्देश्य से दृढ़ता से जुड़े थे जिसे पाने की मांग की गई थी.
नरेंद्र मोदी सरकार की नवंबर 2016 की अधिसूचना का समर्थन करते हुए, 4:1 के बहुमत से यह फैसला पांच-न्यायाधीशों की संविधान पीठ द्वारा दिया गया, जिसके बाद 500 रुपये और 1000 रुपये मूल्य के करेंसी नोट कानूनी तौर पर मान्य नहीं रह गए थे. इसने 58 याचिकाओं के जरिए उठाए गए विवाद को खारिज कर दिया, जिसमें निर्णय लेने की प्रक्रिया को दोष दिया गया था, जिससे नोटबंदी किया गया, इसे त्रुटिपूर्ण और नागरिकों को कठिनाइयों का कारण बताया गया था.
यह कहते हुए कि आधिकारिक रिकॉर्ड से पता चलता है कि मामला ‘आरबीआई और केंद्र सरकार के बीच 6 महीने की अवधि के लिए सक्रिय रूप से विचाराधीन था’, अदालत ने कहा कि सरकार ने केंद्रीय बैंक से सिफारिश प्राप्त करने के बाद ही निर्णय लिया.
अदालत ने आगे कहा कि वह ‘इस सवाल पर नहीं जाना चाहती कि जिस उद्देश्य से नोटबंदी की गई थी, वह पूरा हुआ या नहीं या इसके परिणामस्वरूप बड़े प्रत्यक्ष और अप्रत्यक्ष लाभ हुए या नहीं’, यह कहते हुए कि उसके पास इसे तय करने की विशेषज्ञता नहीं है.
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आरबीआई अधिनियम की धारा 26 (2) की ‘उद्देश्यपूर्ण व्याख्या’ – यह स्वीकार करते हुए कि एक क़ानून की अलग-अलग व्याख्या हो सकती है, न्यायमूर्ति एस नजीर की नेतृत्व वाली बेंच ने कहा कि इसके तहत यह केंद्र सरकार को बैंक नोटों की कुछ सीरीज या करेंसी की सभी सीरीज पर रोक लगाने में सक्षम बनाता है.
धारा 26 ‘नोटों की कानूनी निविदा प्रकृति’ को परिभाषित करती है और इस प्रावधान की उप-धारा 2 बैंक नोटों की किसी भी सीरीज को डिमॉनिटाइज करने के लिए अपनाए जाने वाले तंत्र को रेखांकित करती है.
इसके अलावा, केवल इसलिए कि पहले दो मौकों पर नोटबंदी की कवायद संसद के एक अधिनियम द्वारा की गई थी, इसका मतलब यह नहीं है कि सरकार धारा 26 (2) के तहत नोटबंधी पर अधिसूचना जारी करने की शक्ति से वंचित है, इसने टिप्पणी करते हुए कहा कि याचिकाकर्ताओं का तर्क कि बिना किसी मतलब के एक संपत्ति के अधिकार को छीनने की मांग की गई थी.
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पीठ ने कहा कि आरबीआई अधिनियम में कानून के संभावित दुरुपयोग को रोकने के लिए एक अंतर्निहित सुरक्षा थी.
याचिकाकर्ताओं, केंद्र सरकार और आरबीआई द्वारा दी गई दलीलों के आधार पर, अदालत ने छह मुद्दे तय किए और उन सभी का जवाब सरकार के पक्ष में दिया. दिप्रिंट ने इन छह मुद्दों को यह समझाने के लिए विश्लेषण किया है कि न्यायाधीश उक्त निष्कर्ष पर कैसे पहुंचे.
आरबीआई एक्ट की धारा 26 (2) में ‘कोई भी’
अदालत के समक्ष विचार के पहला सवाल आरबीआई अधिनियम की धारा 26(2) के तहत केंद्र सरकार की शक्ति के इर्द-गिर्द घूमता था, और क्या यह केवल एक या करेंसी नोटों की कुछ सीरीज तक सीमित था.
भारतीय रिजर्व बैंक अधिनियम की धारा 26 कानूनी निविदा को परिभाषित करने का हक देती है.
इस प्रावधान की उप-धारा 2 – धारा 26 (2) – कहती है कि केंद्र सरकार, आरबीआई के केंद्रीय बोर्ड की सिफारिश पर, भारत के राजपत्र में एक अधिसूचना जारी कर सकती है, जिसमें घोषणा की गई है कि ‘किसी भी मूल्य वर्ग के बैंक नोटों की कोई भी सीरीज’ बंद हो जाएगी. अधिसूचना में निर्दिष्ट की जा सकने वाली तारीख से कानूनी निविदा होने तक.
याचिकाकर्ताओं ने तर्क दिया था कि ‘सीरीज’ से पहले ‘कोई’ शब्द को ‘कुछ’ तक सीमित करना होगा, यह कहते हुए कि अगर इसे इस तरह से नहीं समझा जाता है, तो इस उप-धारा के तहत कानून के दायरे से अधिक विधायी शक्ति सरकार को उपलब्ध अधिक डेलिगेशन के आधार पर अवैध माना जाना चाहिए.
इसके जवाब में, मोदी सरकार ने तर्क दिया कि ‘कोई भी’ शब्द की इतने संकीर्ण तरीके से व्याख्या नहीं की जा सकती है.
इसने कहा, इस बिंदु पर, पीठ ने सुप्रीम कोर्ट के पिछले कई निर्णयों को ध्यान में रखते हुए सरकार के साथ सहमति व्यक्त की और कहा कि एक क़ानून की व्याख्या अर्थपूर्ण होनी चाहिए और अर्थपूर्ण विधायी मंशा के संबंध में व्याख्या की जानी चाहिए. ‘एक निर्माण जो बेतुकेपन को जाहिर करने की ओर ले जाता है, उसे एक ऐसे निर्माण के लिए प्राथमिकता नहीं दी जानी चाहिए जो विधायी मंशा के उद्देश्य और मायने को पूरा करे.’
आरबीआई अधिनियम, योजना और इसके उद्देश्य के संदर्भ में, ‘कोई भी’ शब्द का अर्थ सभी होगा, अदालत ने कहा. इसने ऐसे विवादों में ‘उद्देश्यपूर्ण व्याख्या’ की और कहा कि स्थापित सिद्धांत यह है कि कानून को एक व्यावहारिक व्याख्या दी जानी चाहिए, न कि पांडित्यपूर्ण.
ऐसा करने में, न्यायालय इस नियम से भी विचलित हो सकता है कि सादे शब्दों की व्याख्या उनके सादे अर्थ के अनुसार की जानी चाहिए.
अदालत ने RBI अधिनियम को एक विशेष कानून के रूप में वर्णित किया, जिसमें मौद्रिक नीति के संबंध में सभी शक्तियां और कार्य और मुद्रा के प्रबंधन और विनियमन से संबंधित सभी मामले केंद्रीय बैंक के पास निहित हैं. और चूंकि धारा 26 (2) के तहत, सरकार को केंद्रीय बैंक की सिफारिश पर नोटबंदी पर निर्णय लेने की जरूरत थी, यह देखा जा सकता है कि कानून केंद्र सरकार को शक्ति देता है.
पीठ की बैठक में कहा गया, ‘जब विधायिका ने स्वयं यह प्रदान किया है कि केंद्र सरकार आरबीआई के केंद्रीय बोर्ड की सिफारिश पर विचार करने के बाद निर्णय लेगी, जिसे मौद्रिक नीति और मुद्रा के प्रबंधन और विनियमन के संबंध में प्राथमिक भूमिका सौंपी गई है, यह देखते हुए कि विधायिका आरबीआई अधिनियम की धारा 26 की उप-धारा (2) के तहत प्रतिबंधित शक्ति देने का मकसद नहीं रख सकती थी.’
कानून के विधायी इरादे पर आगे बढ़ते हुए, अदालत ने कहा कि नीति मुद्रा के प्रबंधन और विनियमन की बात करती है, और नोटों का नोटबंदी निश्चित रूप से इसका एक हिस्सा होगा. यह कहा गया है कि विधायिका ने सरकार को ऐसी शक्ति का प्रयोग करने का अधिकार दिया है, जिसके लिए बाद में ऐसा करना आवश्यक हो सकता है.
‘बहुत ज्यादा ताकत देना’
याचिकाकर्ताओं के अनुसार, यदि कानून के तहत केंद्र सरकार की शक्ति का अर्थ यह लगाया जाता है कि बैंक नोटों की सभी सीरीज में इसका इस्तेमाल किया जा सकता है, तो यह बहुत ज्यादा ताकत देने की बात होगी और इसलिए इसे खारिज कर दिया जाना चाहिए.
अदालत ने, हालांकि, इस तर्क को खारिज कर दिया और कहा कि एक कल्याणकारी राज्य की विविध गतिविधियों को देखते हुए, विधायिका अपनी शक्तियों को विभिन्न निकायों को सौंप सकती है. लेकिन इसे ‘आवश्यक रूप से कार्यकारी या किसी अन्य एजेंसी को विवरण से बाहर काम करना चाहिए’.
बेंच ने इस तरह की डेलिगेटेड शक्तियों के दुरुपयोग की संभावना से इनकार नहीं किया, लेकिन साथ ही साथ यह भी कहा कि ऐसी शक्तियों के अंतिम दुरुपयोग का दावा, इसके समर्थन में किसी सबूत के अभाव में, प्रावधान को रद्द करने का आधार नहीं हो सकता है.
वर्तमान मामले में, अदालत ने याचिकाकर्ताओं के दुरुपयोग किए जाने की आशंका को खारिज कर दिया और कहा कि आरबीआई एक्ट के तहत प्रतिनिधिमंडल केंद्र सरकार को लेकर है, जो संसद के प्रति जवाबदेह है.
इसमें कहा गया है कि नोटबंदी पर कानून में तैयार किए गए तंत्र में एक अंतर्निहित सुरक्षा है क्योंकि यह केंद्र सरकार को आरबीआई की सिफारिश के बिना इस कवायद पर निर्णय लेने की अनुमति नहीं देता है.
अदालत ने इस निष्कर्ष पर पहुंचने के लिए कानून की और छानबीन की कि यह आरबीआई को अनुमति देता है, जिसके पास अर्थशास्त्र के क्षेत्र में विशेषज्ञ हैं, जो संसद के ‘प्रतिनिधि’ को ‘पर्याप्त मार्गदर्शन’ प्रदान करने के लिए हैं, जो उक्त क्षेत्र में विशेषज्ञों का निकाय नहीं है.
निर्णय लेने की प्रक्रिया में दोष
याचिकाकर्ताओं ने अधिसूचना को इस आधार पर रद्द करने की मांग की थी कि निर्णय प्रासंगिक कारकों पर विचार किए बिना लिया गया था. आरबीआई अधिनियम की धारा 26 (2) की योजना का हवाला देते हुए, उन्होंने तर्क दिया कि नोटबंदी की प्रक्रिया आरबीआई से निकलनी चाहिए न कि सरकार से, जैसा कि वर्तमान मामले में किया गया.
केंद्र सरकार द्वारा अपना प्रस्ताव भेजे जाने के एक दिन बाद, 8 नवंबर, 2016 को आरबीआई ने जल्दबाजी में एक बैठक बुलाई, उन्होंने कहा कि पीएम मोदी ने आरबीआई केंद्रीय बोर्ड की बैठक और परिणामी सिफारिश के घंटों के भीतर निर्णय की घोषणा की.
अदालत की राय में, कानून के तहत दो आवश्यकताएं – केंद्रीय बैंक की सिफारिश और केंद्र सरकार का निर्णय को संतुष्ट करने वाली थीं.
निर्णय लेने की प्रक्रिया में कोई दोष था या नहीं, यह पता लगाने के लिए जांच के दायरे को सीमित करते हुए, अदालत ने स्पष्ट किया कि वह आर्थिक नीति के ‘मामलों पर निर्णय’ में शामिल नहीं हुई, जो उसके विचार में, कार्यपालिका पर छोड़ दिया जाना चाहिए.
नोटबंदी की कवायद से संबंधित पूरे रिकॉर्ड की जांच पर, अदालत ने कहा कि आर्थिक मामलों के विभाग, वित्त मंत्रालय के सचिव ने 7 नवंबर, 2016 को भारतीय रिजर्व बैंक के गवर्नर को संबोधित कम्युनिकेशन में नकली नोट, भारतीय करेंसी नोट (FICN) और कालेधन के पैदा होने के संबंध में चिंता व्यक्त की थी.
8 नवंबर, 2016 को बैठक के दौरान उक्त प्रस्ताव पर विस्तृत चर्चा हुई और इस तरह के विचार-विमर्श के बाद, केंद्रीय बैंक ने नोटों की वापसी की सिफारिश की. रिकॉर्ड पर सामग्री के अवलोकन के बाद, अदालत ने निष्कर्ष निकाला, आरबीआई ने 500 रुपये और 1000 रुपये के करेंसी नोटों को वापस लेने की सिफारिश करने से पहले प्रासंगिक कारकों को ध्यान में रखा था.
इसके अलावा, अदालत ने कहा, रिकॉर्ड से पता चला है कि मामला आरबीआई और केंद्र सरकार के बीच 6 महीने की तक सक्रिय रूप से विचाराधीन था. केवल इसलिए कि सरकार ने केंद्रीय बैंक को नोटबंदी के प्रस्ताव पर विचार करने की सलाह दी थी, इसका मतलब यह नहीं है कि कानून का उल्लंघन किया गया था.
अदालत ने आरबीआई के केंद्रीय बोर्ड की 8 नवंबर की बैठक के लिए कोई कोरम न होने के याचिकाकर्ताओं के दावे को खारिज करते हुए कहा, ‘इस तरह, हमारा मानना है कि निर्णय लेने की प्रक्रिया में प्रासंगिक कारकों पर विचार न करने और अप्रासंगिक कारकों से बचने का तर्क निराधार है.’
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बड़े जनहित में वारंट?
अदालत याचिकाकर्ताओं से इस बात से असहमत थी कि काले धन के चलन को कम करने के लिए कार्रवाई का एक वैकल्पिक तरीका हो सकता था, बजाय ऐसे कठोर उपाय के जिससे नागरिकों को भारी कठिनाई होती.
नोटबंदी की कवायद एक उचित प्रतिबंध था, जो बड़े जनहित में जरूरी था, यह किया गया. पीठ ने सुप्रीम कोर्ट के पहले के फैसले में निर्धारित चार सूत्री टेस्ट को लागू करने के बाद इस बारे में बताया.
खंडपीठ के अनुसार नोटबंदी बड़े पैमाने पर नकली नोटों के चलन, काले धन के प्रचलन और देश की अर्थव्यवस्था और सुरक्षा को नुकसान पहुंचाने वाले नशीले पदार्थों की तस्करी और आतंकवाद जैसी विध्वंसक गतिविधियों के वित्तपोषण से निपटने को लेकर की गई.
इसलिए, अदालत ने कहा कि नोटबंदी उचित मकसद हासिल करने के लिए थी.
वैकल्पिक उपाय के मुद्दे पर, अदालत ने कहा कि यह परिभाषित करना मुश्किल था कि ‘वैकल्पिक उपाय क्या किया जा सकता था’, खासतौर पर कि केंद्र सरकार ऐसे मामलों पर निर्णय लेने के लिए सबसे अच्छी न्यायाधीश होती क्योंकि उसके पास ‘नकली मुद्रा, काला धन, आतंक वित्तपोषण और मादक पदार्थों की तस्करी के संबंध में इनपुट थे.
अदालत ने कहा, ‘जब तक उक्त समझ का इस्तेमाल स्पष्ट रूप से मनमाने और अनुचित तरीके से नहीं किया जाता है, तब तक अदालत को इसमें हस्तक्षेप करना संभव नहीं होगा.’
पीठ के अनुसार, नोटबंदी के माध्यम से लगाया गया एकमात्र प्रतिबंध नए नोटों के साथ पुराने नोटों के आदान-प्रदान के संबंध में था, और इस कदम से बंद किए नोटों को जमा करने की कोई सीमा नहीं थी.
याचिकाकर्ताओं के तर्क को खारिज करते हुए, अदालत ने फैसला सुनाया कि नोटबंदी के परिणामस्वरूप बैंक नोटों के संपत्ति के अधिकार को नहीं छीना गया था और डेबिट कार्ड, क्रेडिट कार्ड और ऑनलाइन लेनदेन जैसे गैर-नकद लेनदेन पर कोई प्रतिबंध नहीं था.
52-दिन की एक्सचेंज विंडो और आरबीआई की देनदारी
फैसले के मुताबिक, चलन से बाहर हुए नोटों को बदलने के लिए 52 दिन का समय उचित था.
इसने याद दिलाया कि SC ने 1978 में उस कानून को बरकरार रखा था जिसने सभी उच्च मूल्यवर्ग के बैंक नोटों को बंद कर दिया था और नागरिकों को मुद्रा बदलने के लिए तीन दिन का समय दिया था – एक विंडो जिसे पांच दिनों तक बढ़ाया जा सकता था.
अदालत ने कहा, ‘हम यह समझने में विफल हैं कि 52 दिनों की उक्त अवधि को कैसे अनुचित, अन्यायपूर्ण और याचिकाकर्ताओं के मौलिक अधिकारों का उल्लंघन करने वाला माना जा सकता है.’
हालांकि, कानून वास्तविक मामलों के लिए एक अनुग्रह समय प्रदान करता है जो 30 दिसंबर 2016 से पहले बंद मुद्रा का आदान-प्रदान नहीं कर सके. लेकिन आरबीआई को खुद को संतुष्ट करने की आवश्यकता थी कि समय सीमा समाप्त होने से पहले बंद किए गए नोटों को जमा नहीं करने के कारण वास्तविक हैं या नहीं.
अदालत ने याचिकाकर्ताओं के इस सुझाव को स्वीकार करना उचित नहीं समझा कि नागरिकों को नोट बदलने के लिए वास्तविक कारणों से सक्षम बनाने के लिए एक योजना तैयार की जानी चाहिए, यह विशेषज्ञों के लिए रिजर्व क्षेत्रों पर अतिक्रमण करने जैसा होगा. हालांकि, यह नोट किया गया कि यदि केंद्र सरकार को लगता है कि इस तरह के व्यक्तियों का कोई वर्ग मौजूद है और यदि लाभ देने के कोई कारण हैं, तो ऐसा करना उसके विवेकाधिकार में है.
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