सुप्रीम कोर्ट की दो जजों की एक बेंच ने हाल ही में भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1988 की धारा 17A की संवैधानिक वैधता पर बंटा हुआ फैसला दिया. धारा 17A के तहत किसी लोक सेवक के आधिकारिक सुझावों या फैसलों से जुड़े कथित पीसी एक्ट अपराध की जांच, पूछताछ या तफ्तीश शुरू करने से पहले संबंधित सरकार या सक्षम प्राधिकरण की मंजूरी जरूरी होती है.
व्यवहारिक रूप से यह प्रावधान न सिर्फ केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो बल्कि राज्य सतर्कता ब्यूरो पर भी लागू होता है, जब भी पीसी एक्ट के तहत मामला दर्ज किया जाता है, एक अहम अपवाद के साथ. ट्रैप या “रंगे हाथों” पकड़े जाने वाले मामलों में, जहां मौके पर गिरफ्तारी होती है या अवैध लाभ लेते या लेने की कोशिश करते हुए पकड़ा जाता है, वहां पूर्व मंजूरी की जरूरत नहीं होती.
13 जनवरी के फैसले में जस्टिस बीवी नागरथना ने धारा 17A को असंवैधानिक माना. उनका तर्क था कि यह प्रावधान शुरुआती स्तर पर ही जांच को रोक देता है और भ्रष्टाचार विरोधी कानून को कार्यपालिका के नियंत्रण वाले एक दरवाजे में बदलने का खतरा पैदा करता है, जिससे जवाबदेही की बजाय संरक्षण को बढ़ावा मिलता है. उनके मुताबिक, पीसी एक्ट में पहले से ही सुरक्षा प्रावधान मौजूद हैं, खास तौर पर अभियोजन की मंजूरी, ऐसे में जांच से पहले एक और बाधा लगाना असंतुलित है और कानून के उद्देश्य के खिलाफ है.
जस्टिस केवी विश्वनाथन ने इसके उलट रुख अपनाया. उन्होंने धारा 17A को सैद्धांतिक रूप से बरकरार रखा और इसे ईमानदार निर्णय लेने वालों को दुर्भावनापूर्ण या अधूरी जानकारी पर आधारित शिकायतों से बचाने के लिए एक वैध विधायी फिल्टर बताया. लेकिन साथ ही उन्होंने यह खतरा भी स्वीकार किया कि जब कार्यपालिका खुद यह तय करे कि उसके फैसलों की जांच हो या नहीं, तो हितों का टकराव पैदा हो सकता है. उनका समाधान संस्थागत था. उनके अनुसार, फिल्टर बना रह सकता है, लेकिन दरबान स्वतंत्र होना चाहिए और उसे कार्यपालिका की अनुमति की पर्ची की बजाय एक लोकपाल जैसी व्यवस्था से जोड़ा जाना चाहिए.
कोर्ट के बंटे होने के कारण अब यह मामला बड़ी बेंच के पास जाएगा. दांव पर सिर्फ एक धारा का भविष्य नहीं है, बल्कि 2018 के बाद भारत की भ्रष्टाचार विरोधी व्यवस्था की पूरी रूपरेखा है.
2018 में धारा 17A क्यों लाई गई
धारा 17A को 2018 में पीसी एक्ट में संशोधन के जरिए उस पृष्ठभूमि में जोड़ा गया, जब दो दशकों तक बड़े स्तर के भ्रष्टाचार विवाद और उनसे पैदा हुई प्रशासनिक जड़ता सामने आई थी.
खरीद, प्राकृतिक संसाधन और कर जैसे जटिल क्षेत्रों में प्रशासनिक विवेकाधिकार पर अक्सर काफी समय बाद हमला किया जाता है, कई बार नाराज हितधारकों या राजनीतिक उत्तराधिकारियों की ओर से. सुधार का तर्क यह था कि व्यापक भ्रष्टाचार कानून और शिकायतों पर आधारित शुरुआती जांचों ने फैसले लेने पर ठंडा असर डाला है. अधिकारी सुरक्षित खेलने लगे, फैसले टालने लगे, बार-बार कवच तलाशने लगे या नए प्रयोगों से बचने लगे.
संसद का उद्देश्य एक शुरुआती छानबीन व्यवस्था बनाना था, जो समयबद्ध हो और केवल आधिकारिक क्षमता में लिए गए फैसलों तक सीमित रहे, ताकि जांच एजेंसियां अस्पष्ट या प्रेरित आरोपों पर अंधाधुंध जांच के लिए मजबूर न हों. साथ ही, ट्रैप मामलों को अपवाद बनाकर कानून यह सुनिश्चित करना चाहता था कि पारंपरिक रिश्वत पकड़ने की कार्रवाई शुरुआत में ही न दब जाए.
बड़ी बेंच के लिए 5 सिफारिशें
- ‘आधिकारिक कर्तव्य’ को परिभाषित करें, लेकिन सुरक्षा कवच न बनने दें
धारा 17A तभी लागू होती है, जब आरोप किसी “सिफारिश” या “फैसले” से जुड़ा हो, जो आधिकारिक कर्तव्यों के निर्वहन में लिया गया हो. बड़ी बेंच को यह सुनिश्चित करना होगा कि यह शब्दावली स्पष्ट रूप से अनधिकृत कार्यों या अधिकारी के अधिकार क्षेत्र से बाहर किए गए कामों के लिए शरणस्थली न बन जाए. साथ ही, उसे ईमानदार प्रशासनिक विवेक को बाद की समझ के आधार पर अपराध में बदलने से भी बचाना होगा. व्यावहारिक सीमा सरल है. जहां आरोपों के समर्थन में ठोस दस्तावेज, विश्वसनीय लेन-देन के संकेत या वित्तीय ट्रेल मौजूद हो, वहां मामला इस शुरुआती कसौटी को पार कर जाना चाहिए. जहां आरोप अस्पष्ट, अनुमान आधारित या केवल नीतिगत मतभेद हों, जिन्हें भ्रष्टाचार का रूप दे दिया गया हो, वहां दरवाजा बंद रहना चाहिए.
- दरबान से जवाबदेही सुनिश्चित करें
कोर्ट को यह तय करना होगा कि पूर्व मंजूरी कौन देगा, लेकिन साथ ही यह भी बताना होगा कि यह फैसला कैसे लिया जाएगा. अगर कार्यपालिका दरबान बनी रहती है, तो हितों के टकराव की चिंता बनी रहेगी. अगर किसी स्वतंत्र निकाय को चुना जाता है, तो उसकी क्षमता और प्रक्रिया में होने वाली देरी पर ध्यान देना होगा. किसी भी स्थिति में, मंजूरी देने वाली अथॉरिटी को न्यूनतम संवैधानिक अनुशासन के तहत काम करना होगा. इसमें सख्त समय-सीमा, स्पष्ट कारण और उपयुक्त जांच मानक शामिल हों. सबसे अहम बात यह है कि मंजूरी या इनकार, दोनों ही अर्थपूर्ण न्यायिक समीक्षा के दायरे में होने चाहिए, ताकि यह प्रक्रिया एक बंद डिब्बा न बन जाए.
- राज्य मामलों में ऑल इंडिया सर्विसेज के लिए संघीय मार्ग तय करें
यह सबसे कठिन और सबसे व्यावहारिक सवाल है. राज्य स्तर पर कई अहम फैसले IAS, IPS या IFoS अधिकारियों द्वारा लिए जाते हैं, जो राज्य मामलों से जुड़े होते हैं. धारा 17A का पाठ शुरुआती स्तर पर राज्य की मंजूरी की ओर इशारा करता है, लेकिन आगे चलकर अभियोजन की प्रक्रिया धारा 19 के तहत मंजूरी और ऑल इंडिया सर्विसेज के अनुशासनात्मक ढांचे से टकराती है, जहां केंद्र की भूमिका अनिवार्य हो जाती है. अगर तालमेल नहीं बैठाया गया, तो नतीजा तय है. केंद्र और राज्य के बीच जिम्मेदारी टालना, संरचनात्मक देरी और संघीय टकराव के जरिए राजनीतिकरण. इसलिए बेंच को AIS मामलों के लिए एक ऐसा मार्ग सिद्धांत तय करना चाहिए, जो न तो जड़ता पैदा करे और न ही किसी एक राजनीतिक बिंदु पर पूरा नियंत्रण सौंप दे.
- मंत्रियों, विधायकों और अन्य विशेष श्रेणियों को स्पष्ट करें
जब लोक सेवक कोई मंत्री या विधायक होता है, तो धारा 17A असहज रूप से फिट होती है, क्योंकि नियुक्ति या हटाने की पारंपरिक संरचनाएं निर्वाचित पदों पर सीधे लागू नहीं होतीं. बेंच को एक समान और सिद्धांत आधारित तरीका तय करना चाहिए, जो बदले की भावना से की गई आपराधिक कार्रवाई को रोके, लेकिन साथ ही राजनीतिक एकजुटता को प्रतिरक्षा में बदलने से भी बचाए. सार्वजनिक भरोसे के लिए यह स्पष्टता जरूरी है. नियमों का दर्जे के हिसाब से बदलना वैधता को सबसे तेजी से कमजोर करता है.
- चुप्पी के नतीजे तय करें
धारा 17A तीन महीने की समय-सीमा तय करती है, जिसे एक महीने तक बढ़ाया जा सकता है, लेकिन अगर प्राधिकरण कुछ भी न करे, तो उसके नतीजों पर यह चुप है. यह चुप्पी समयबद्ध फिल्टर को अनिश्चितकालीन वीटो में बदल सकती है. बेंच को यह तय करना चाहिए कि समय-सीमा खत्म होने पर स्वचालित मंजूरी मानी जाएगी, तुरंत फैसला लेने का अनिवार्य निर्देश होगा, या कोई अन्य लागू करने योग्य परिणाम होगा. दरवाजे को ताला नहीं बनने दिया जा सकता. वरना एजेंसियां और शिकायतकर्ता प्रक्रिया पर मुकदमेबाजी करते रहेंगे, जबकि भ्रष्टाचार के आरोप और प्रतिष्ठाएं अनिश्चितता में लटकी रहेंगी.
सतर्कता और CBI की जांच, FIR से पहले भी, अक्सर किसी लोक सेवक का करियर रोकने, पदोन्नति थामने और पैनल में शामिल होने के लिए जरूरी सतर्कता मंजूरी से वंचित करने के लिए काफी होती हैं. एक बार FIR या CBI की नियमित केस दर्ज हो जाने पर तलाशी, जब्ती और गिरफ्तारी हो सकती है, और कार्यवाही सेवानिवृत्ति के लंबे समय बाद तक चल सकती है, जिसका असर कभी-कभी सेवानिवृत्ति लाभों पर भी पड़ता है. इसके उलट, राजनीतिक अभिनेता अक्सर इस प्रक्रिया के दौरान ऐसी कोई समान बाधा नहीं झेलते और बदले की कार्रवाई का आरोप लगाकर इन आरोपों को चुनावी पूंजी में भी बदल लेते हैं. यही असमानता है, जिसके कारण सुप्रीम कोर्ट की बेंच को यह सुनिश्चित करना होगा कि भ्रष्टाचार विरोधी कानून सभी हितधारकों के लिए निष्पक्ष, न्यायसंगत और व्यावहारिक बना रहे.
केबीएस सिद्धू पंजाब के पूर्व आईएएस अधिकारी हैं और स्पेशल चीफ सेक्रेटरी के पद से रिटायर हुए हैं. उनका एक्स हैंडल @kbssidhu1961 है. व्यक्त किए गए विचार निजी हैं.
(इस लेख को अंग्रेज़ी में पढ़ने के लिए यहां क्लिक करें)
यह भी पढ़ें: अमर्त्य सेन को SIR नोटिस दिखाता है कि भारत में ओवरसीज वोटिंग कितनी मुश्किल है