नई दिल्ली: दिल्ली की एक विशेष अदालत ने कहा कि बिना किसी प्रारंभिक सबूत के यह नहीं माना जा सकता कि किसी प्रशासनिक फैसले में धोखाधड़ी, लाभ के लिए समझौता, या पद के दुरुपयोग हुआ. यही कारण है कि पूर्व मुख्यमंत्री अरविंद केजरीवाल और उनके तत्कालीन उपमुख्यमंत्री मनीष सिसोदिया को 2022 की शराब नीति मामले में बरी कर दिया गया.
राउस एवेन्यू कोर्ट के विशेष न्यायाधीश (भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम) जितेंद्र प्रताप सिंह ने अपने 598 पेज के आदेश में यह स्पष्ट किया कि नीति बनाना स्वाभाविक रूप से प्रयोगात्मक होता है. किसी नीति का असफल होना या उसके तहत निजी कंपनियों द्वारा वैध मुनाफा कमाना स्वयं में अपराध नहीं बनाता.
अदालत ने कहा कि जब आरोप तय करने के लिए प्रस्तुत सामग्री को देखा जाता है, तो अक्सर अभियोजन इसे “एक सुसंगठित कहानी” के रूप में पेश करने की कोशिश करता है.
“पहली नजर में ऐसा प्रतीत हो सकता है, लेकिन गहन जांच में यह देखा जा सकता है कि तथ्य पहले से तय निष्कर्ष को समर्थन देने के लिए व्यवस्थित किए गए हैं. अदालत को केवल प्रस्तुति से प्रभावित नहीं होना चाहिए, बल्कि यह देखना चाहिए कि रिकॉर्ड अपराध के संकेत देने वाला कानूनी और लगातार क्रम दिखाता है या नहीं.”
इसलिए, बुनियादी तत्वों के अभाव में, अदालत ने कहा कि साजिश का आरोप “अस्पष्ट और रूपहीन है, और शुरुआती स्तर पर भी कानूनी विशिष्टता नहीं रखता.”
अदालत ने कहा कि अगर अभियोजन यह दिखाने में असफल रहता है कि संस्थागत प्रक्रिया पूर्व निर्धारित बैठक के अनुसार बाधित हुई, तो “गोपनीयता केवल शब्दजाल है, कानूनी रूप से मान्य निष्कर्ष नहीं.”
“नीति बनाना स्वाभाविक रूप से प्रयोगात्मक है. एक नीति सफल भी हो सकती है और असफल भी. केवल असफल होना अपराध का सबूत नहीं है. निजी प्रतिभागियों का मुनाफा स्वयं में अवैध नहीं है. यह तभी संदेहास्पद होता है जब यह दिखाया जाए कि यह साजिश, अनुचित लाभ, या प्रक्रिया में हेरफेर के कारण हुआ. अपराधी जिम्मेदारी के लिए मानसिक इरादा (क्रिमिनल इरादा) आवश्यक है.
“नीति निर्णयों का अत्यधिक आपराधिककरण शासन को पक्षाघात कर सकता है, क्योंकि निर्णय लेने वाले सार्वजनिक हित में सही निर्णय लेने से हिचक सकते हैं.”
अदालत ने कहा कि नीति निर्माताओं पर केवल इसलिए आपराधिक मामला नहीं चलाया जा सकता कि नीति ने अपेक्षित परिणाम नहीं दिए या निजी कंपनियों ने वैध रूप से मुनाफा कमाया.
“नीति निर्णयों का अत्यधिक आपराधिककरण शासन को पक्षाघात कर सकता है, क्योंकि निर्णय लेने वाले सार्वजनिक हित में सही निर्णय लेने से हिचक सकते हैं.”
“अपराधी मुकदमा तभी उचित है जब सामग्री यह दिखाए कि जानबूझकर और विधिक प्रक्रिया का उल्लंघन हुआ है और उसके पीछे धोखाधड़ी का इरादा है, या धोखाधड़ी या साजिशपूर्ण इरादा औपचारिक प्रक्रिया के पीछे छिपा हुआ है.”
अदालत ने यह भी कहा कि विकासशील अर्थव्यवस्था में नीति बदलाव सामान्य और जरूरी होते हैं. राजस्व बढ़ाने, नियामक ढांचे सुधारने, या जनकल्याण के उद्देश्य से नीति बदलाव जरूरी हैं.
लाइसेंसिंग, कराधान, वितरण मॉडल, निजीकरण, या निजी भागीदारी जैसी नीतियों में कार्यपालिका के विवेक का इस्तेमाल होता है. इसलिए, केवल इसलिए कि कोई नीति अपेक्षित परिणाम नहीं देती या निजी प्रतिभागियों ने वैध मुनाफा कमाया, आपराधिक मामला नहीं बनता.
अंदरूनी चर्चाएं कोई आपत्तिजनक सामग्री नहीं हैं
ऑर्डर में, स्पेशल जज जितेंद्र प्रताप सिंह ने यह भी कहा कि एडमिनिस्ट्रेटिव विवेक पर दोबारा विचार करने या उसे सज़ा देने के लिए क्रिमिनल लॉ का इस्तेमाल नहीं किया जा सकता, “खासकर जब रिकॉर्ड से पता चलता है कि जिन कामों पर सवाल है, वे सिर्फ़ सरकार के आम तौर पर किए गए पॉलिसी बनाने और उन्हें लागू करने तक ही सीमित थे”.
स्पेशल जज जितेंद्र प्रताप सिंह ने इस बात की भी डिटेल में जांच की कि पॉलिसी से जुड़े फैसलों से पैदा हुए मामले में प्रॉसिक्यूशन का एक बड़ा हिस्सा “अंदरूनी फ़ाइल नोटिंग, एडमिनिस्ट्रेटिव ऑब्ज़र्वेशन और सरकारी बातचीत” पर कैसे केंद्रित था.
जज ने कहा कि ऐसी नोटिंग, अपने नेचर से, अंदरूनी चर्चाओं और अलग-अलग विचारों को रिकॉर्ड करती हैं. कोर्ट ने कहा, “वे, बिना किसी और वजह के, आपत्तिजनक सामग्री नहीं बनाती हैं, न ही वे बेईमानी के इरादे या किसी खुले क्रिमिनल काम का इशारा करती हैं”.
यह देखते हुए कि कोर्ट द्वारा आरोप तय करने के स्टेज पर सबूतों की डिटेल में जांच मुमकिन नहीं है, जज ने कहा, “जहां मामला ज़्यादातर डॉक्यूमेंट्री पर आधारित है और काफी हद तक अंदरूनी नोटिंग और पॉलिसी पेपर्स पर टिका है, कोर्ट को कानून के तहत ज़रूरी लिमिटेड जांच करनी चाहिए ताकि यह पक्का हो सके कि क्रिमिनल प्रोसेस का इस्तेमाल प्रॉसिक्यूशन की आड़ में एग्जीक्यूटिव फैसलों को चुनौती देने के तरीके के तौर पर न किया जाए”.
इसलिए, आरोप तय करने के स्टेज पर, कोर्ट को यह देखना होता है कि जिन डॉक्यूमेंट्स पर भरोसा किया गया है, क्या उन्हें असलियत में देखने पर, “कथित अपराधों के तत्व बताते हैं”, और क्या “सिर्फ़ एडमिनिस्ट्रेटिव प्रोसेसिंग से परे, मेन्स रीआ (आपराधिक इरादा), क्विड प्रो क्यो (किसी चीज़ के बदले में), या ऑफिस के गलत इस्तेमाल की ओर इशारा करने वाला कोई इंडिपेंडेंट मटीरियल मौजूद है”.
सरकारी फ्रेमवर्क और सज़ा का प्रावधान
सरकारी पॉलिसी बनाने से जुड़े मामलों में क्रिमिनल ज़िम्मेदारी की लिमिट का अंदाज़ा लगाने के लिए, कोर्ट ने ट्रांज़ैक्शन ऑफ़ बिज़नेस ऑफ़ द गवर्नमेंट ऑफ़ नेशनल कैपिटल टेरिटरी ऑफ़ दिल्ली रूल्स, 1993 (ToBDR) को देखा.
कोर्ट ने कहा कि इस फ्रेमवर्क में ज़रूरी सलाह-मशविरा, इंस्टीट्यूशनल चेक, पहले से मंज़ूरी या जमा करने की ज़रूरत वाले मामलों की पहचान, और एक तय हायरार्की के ज़रिए फाइलों का स्ट्रक्चर्ड मूवमेंट शामिल है.
इन नियमों का मकसद सही गवर्नेंस और सामूहिक ज़िम्मेदारी पक्का करना है. जज ने कहा कि ये सज़ा के प्रावधान नहीं हैं.
ज़रूरी बात यह है कि उन्होंने कहा कि “प्रोसेस से कोई भी बदलाव, ज़्यादा से ज़्यादा, एक एडमिनिस्ट्रेटिव चूक हो सकती है, लेकिन इसे अपने आप में क्रिमिनल मिसकंडक्ट नहीं माना जा सकता, जब तक कि इसके साथ पहली नज़र में बेईमानी का कोई सबूत न हो.”
इसके अलावा, जहां कोई पॉलिसी बिज़नेस ऑफ़ दिल्ली (एलोकेशन) रूल्स, 1993 के अनुसार काबिल डिपार्टमेंट द्वारा बनाई और प्रोसेस की जाती है, “तो इसकी शुरुआत को सिर्फ़ इसलिए क्रिमिनल नहीं माना जा सकता क्योंकि यह एक नया, सुधार-उन्मुख, या रेवेन्यू-ड्रिवन तरीका दिखाता है.”
कोर्ट ने कहा, “भ्रष्ट इरादे दिखाने वाले मटीरियल के बिना एडमिनिस्ट्रेटिव प्रोसीजर का पालन न करना, अपने आप में क्रिमिनल ऑफेंस नहीं बनता”, साथ ही यह भी कहा कि सेंट्रल सेक्रेटेरिएट मैनुअल ऑफ ऑफिस प्रोसीजर (CSMOP) का मकसद सरकारी कामकाज में ट्रांसपेरेंसी, यूनिफॉर्मिटी और ट्रेसेबिलिटी पक्का करना है.
पॉलिसी बनाने के मामलों में क्रिमिनल लायबिलिटी
कोर्ट ने डिटेल में बताया कि क्रिमिनल लायबिलिटी के नज़रिए से, पॉलिसी बनाने के मामले मोटे तौर पर तीन कैटेगरी में आते हैं.
पहली कैटेगरी है “कानूनी नियमों या ज़रूरी प्रोसीजर का कथित उल्लंघन”. कोर्ट ने कहा कि क्रिमिनल लायबिलिटी तभी बन सकती है जब प्रॉसिक्यूशन पहली नज़र में यह दिखा सके कि ज़रूरी प्रोसीजरल सेफगार्ड्स को जानबूझकर और चेतन रूप से नज़रअंदाज़ किया गया है, किसी डिपार्टमेंट ने अपनी काबिलियत से बाहर जाकर काम किया है, या मटीरियल नोटिंग या कंसल्टेशन को दबाया या मैनिपुलेट किया गया है.
“ऐसे मामलों में भी, सिर्फ़ प्रोसीजरल डेविएशन काफी नहीं है; बेईमान इरादे दिखाने वाला मटीरियल होना चाहिए.”
उन्होंने कहा कि दूसरी कैटेगरी में गलत इरादे को छिपाने के लिए फॉर्मल प्रोसीजरल कम्प्लायंस के मामले शामिल हैं.
यह देखते हुए कि ऐसी स्थितियां हो सकती हैं जहां फ़ाइल मूवमेंट रेगुलर लगे, सक्षम डिपार्टमेंट अपने अधिकार क्षेत्र में काम करे, और तय प्रोसीजरल रूट का साफ़ तौर पर पालन किया जाए.
‘पॉलिसी की समझदारी, असर, या आखिर में उसकी सफलता या असफलता क्रिमिनल एडज्यूडिकेशन का मामला नहीं है. एडमिनिस्ट्रेटिव गलतियां या गलत फैसले, जिनमें भ्रष्ट इरादे का कोई सबूत न हो, उन पर क्रिमिनल केस नहीं चलाया जा सकता.’
—जज जितेंद्र प्रताप सिंह
हालांकि, अगर पॉलिसी का सार पहली नज़र में यह दिखाता है कि “इसे जानबूझकर खास प्राइवेट पार्टियों को गलत फायदा पहुँचाने के लिए डिज़ाइन किया गया था”, तो क्रिमिनल केस को सही ठहराया जा सकता है, “बशर्ते कि ऐसा इरादा ठोस और स्वतंत्र मटीरियल से सपोर्टेड हो, न कि सिर्फ़ पॉलिसी के नतीजे से अंदाज़ा लगाया गया हो.”
कोर्ट ने कहा कि तीसरी और सबसे आम कैटेगरी, भ्रष्टाचार के सबूत के बिना सही पॉलिसी फैसलों से जुड़ी है.
उन्होंने कहा, “जहां तय प्रोसेस को फॉलो किया जाता है, वहां सही डिपार्टमेंट प्रपोज़ल शुरू करता है और प्रोसेस करता है, फाइल मूवमेंट ट्रांसपेरेंट होता है, और पहली नज़र में किसी तरह के लेन-देन, पर्सनल फायदे या मिलीभगत का कोई संकेत नहीं मिलता है – पॉलिसी का फैसला एडमिनिस्ट्रेटिव समझ के सही इस्तेमाल के तौर पर सुरक्षित है.”
कोर्ट ने कहा, “किसी पॉलिसी की समझदारी, असर, या आखिर में उसकी सफलता या असफलता क्रिमिनल फैसले का मामला नहीं है. एडमिनिस्ट्रेटिव गलतियां या गलत फैसले, जिनमें भ्रष्ट इरादे का कोई सबूत न हो, उन पर क्रिमिनल केस नहीं चलाया जा सकता.”
पॉलिसी के फैसलों में क्रिमिनल ज़िम्मेदारी
जज ने कहा कि ऐसे मामलों में जहां जांच करने वाली अथॉरिटी यह आरोप लगाती है कि फाइल मूवमेंट और पॉलिसी के फैसले लेने पर “रिश्वत, पहले पेमेंट, या किकबैक” का असर था, कोर्ट को यह देखना होगा कि क्या प्रॉसिक्यूशन मटीरियल से “पहली नज़र में कोई डिमांड/अरेंजमेंट/पेमेंट और उसका किसी ऑफिशियल काम से कनेक्शन” का पता चलता है.
जज ने कहा कि कोर्ट को यह देखना होगा कि क्या कोई साफ़ लेन-देन है; कथित रिश्वत और पॉलिसी क्लॉज़ या फाइल के नतीजों के बीच कोई कनेक्शन है; और आरोपी को ऐसे असर से जोड़ने वाला कोई मटीरियल है, जो फाइल नोटिंग या आखिर में पॉलिसी के नतीजों से पैदा होने वाले अंदाज़ों से परे हो.
जब ऊपर बताई गई बातें नहीं होती हैं, तो जज ने कहा, “एक प्रॉसिक्यूशन जो ज़्यादातर एडमिनिस्ट्रेटिव रिकॉर्ड पर आधारित होता है, उसके गवर्नेंस रिव्यू को क्रिमिनल एडज्यूडिकेशन में बदलने का खतरा होता है.”
साथ ही, कोर्ट इस बात से भी सहमत था कि क्रिमिनल कॉन्सपिरेसी के मामलों में, सबूत शायद ही कभी सीधा सबूत होता है—बल्कि इसका अंदाज़ा “आस-पास के हालात” से लगाया जा सकता है.
“पॉलिसी के नतीजे अक्सर कई लेवल के इंस्टीट्यूशनल प्रोसेस से आते हैं, जिसमें कंसल्टेशन, डिपार्टमेंटल इनपुट, कैबिनेट लेवल के फैसले और कानूनी/संवैधानिक निगरानी शामिल होती है. क्रिमिनल लॉ का इस्तेमाल पॉलिसी चुनने या मार्केट के नतीजों को पिछली तारीख से क्रिमिनल बनाने के लिए तब तक नहीं किया जा सकता, जब तक प्रॉसिक्यूशन पहली नज़र में यह न दिखा दे कि पॉलिसी फ्रेमवर्क को किसी गैर-कानूनी मकसद के लिए बदलने के लिए दोनों की सोच एक जैसी है.”
बल्कि, कोर्ट ने कहा कि क्रिमिनल कॉन्सपिरेसी के लिए किसी को सज़ा देने का मतलब खुद सहमति में है.
“आर्थिक फायदा, अलग-अलग कमर्शियल नतीजे, या बाद में होने वाला प्रॉफिट, अपने आप में कॉन्सपिरेसी नहीं बना सकते. जहां कहानी अलग-अलग हालात पर आधारित हो और कोर्ट को अंदाज़े से ‘कड़ियों को जोड़ने’ के लिए कहे, वहां कानूनी हद पूरी नहीं होती.”
(इस रिपोर्ट को अंग्रेज़ी में पढ़ने के लिए यहां क्लिक करें)
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